近年來，在縣、鄉體制(包括鄉鎮體制)和鄉鎮運行邏輯基本不變的制度性約束下，鄉鎮政府在職能與責任方面，出現了眾多“體制性困局”，影響著基層治理的績效和現代化水平。
面臨“體制性困局”，只有全面深化改革，在法律與體制上賦予地方政府更多的治理自主權，理順省、縣、鄉的制度關系，健全鄉鎮政府的權責體制，才是提升基層治理現代化的根本之路。
權責不等：鄉鎮政府在“壓力型體制”下失衡運轉
一級政府、一級權力，有多大的權力，就承擔相應的多大責任，權責對等和權責分明，是現代政府科層制管理的基本原則。但在現行的行政管理體制中，“權力金字塔”的體制架構，從根本上決定了基層鄉鎮政府的權力結構，“壓力型體制”由來已久。近年來，為完成各種“限時型”任務，鄉鎮政府在“壓力型體制”下失衡運轉，權責不等現象進一步凸顯。
按照現行授權慣例，國家法律和行政法規規定的各項執法權賦予的最終實施單位，基本都是縣級政府及其職能部門，鄉鎮政府雖然承擔著各項行政事務的落實權，但并無行政事務的執法權，如土地、環保、衛生、教育、社會治安等方面，縣級相關職能部門才有相關法律和條例授予的執法權。
縣級政府及其職能部門，都有權力通過各式各樣的行政責任書，把本應由本職能部門負責完成的各項黨政任務，逐項逐條地下放到各個鄉鎮。但有關項目資金和項目驗收的最終實質性權力，還是掌握在各個項目專項辦公室和職能部門。
鄉鎮政府對縣級政府及其職能部門下達的各項任務，分解量化的責任狀，只能無條件照單接收，少有討價還價的余地。縣級的各個專項辦公室和職能部門，都掌握著大量的專項資金和資源，并直接影響著各個鄉鎮的年終評比和干部升遷。它們都是任何鄉鎮政府不敢得罪的“絕對上級部門”。
由是，鄉鎮政府在日益嚴重的權責失衡中，一路蹣跚負重前行。
“層層加碼”：鄉鎮政府失衡運轉的隱形邏輯
“層層傳導壓力”，這是中國趕超型現代化能夠實現歷史性提速的關鍵機制，也是發揮“集中力量辦大事”制度優勢的關鍵路徑，這是必須加以正面肯定的。
特別是近年來在黨風廉政建設主體責任、信訪維穩主體責任、環境保護主體責任、公共安全主體責任等方面，各級干部一再感受到各種責任“壓力山大”，這也是各級干部拼搏創新的精神動力。
但是，各項政策和工程任務的具體完成，需要下級政府來推進和落實。縣級政府及其職能部門，具有權力回旋余地，在下傳任務壓力的同時，自覺不自覺地把相關責任搭便車式地順路“打包”，下傳給基層鄉鎮。而作為最基層的鄉鎮，權力回旋余地相比之下極為有限。因此，“層層傳導壓力”的行政任務執行過程，就極有可能變成了“層層壓力增加”和“層層責任下卸”的雙重傳導過程。“層層加碼”機制也就在政策任務的下傳中，無形變為“層層下卸責任”機制。
錢少事多：鄉鎮政府在財政拮據中無法自主
“一級政府、一級財政”，這是公共財政管理的基本原則，也是一級政府自主職能發揮的經濟保障。但鄉鎮財政拮據與行政事務增多的此消彼長，在近年來的鄉鎮治理中格外凸顯。
由于“層層下傳”的財政壓力，加之本鄉鎮財政增收的空間有限，各地鄉鎮發展都在悄悄地負債前行。幾年前甚至幾十年前，前任甚至前前任的領導，通過各式各樣方式借的各種債務，后任和現任領導也根本“挖”不清楚，更無“欠債要還”的動機動力。在一些不發達鄉鎮，各種債務正在如滾雪球似的越來越大。
鄉鎮財政如此拮據，財力如此緊張，鄉鎮所要負責的各種任務，也如滾雪球般越來越多。從大類來說，本鄉鎮范圍內的經濟發展、社會穩定、基礎教育、衛生醫療、交通安全、公共秩序、環境保護、外來人口管理等等，都是鄉鎮政府必須負責的大事。計劃生育、學校危房改造、創建省市先進教育鎮、公路改造與擴修、信訪維穩、精準扶貧、防霾減排……統統在“一票否決”考核之列。一個鄉鎮只要有一項工作被“一票否決”，其他工作做得再好，也可能白搭。
福建省建甌市小橋鎮的鄉鎮干部下鄉為農戶講解大棚黃瓜的種植與管理技術 魏培全 攝
“前途無亮”：鄉鎮干部隊伍穩定性令人擔憂
當前，鄉鎮干部的發展前途或晉升空間已呈“制度性窄化”趨勢，根本的制度激勵機制嚴重不足。
鄉鎮書記、鄉鎮長，幾乎都是從上面和外鄉(按回避原則，本鄉鎮人不能任職)調來的，最多任期兩屆，許多人工作的根本動力是調往縣里當副縣級干部，或到重要局當局長。一般趨勢是，越年輕的書記、鎮長，未來晉升的空間越大，工作動力就越大。
鄉鎮副書記、副鄉鎮長，其工作動力也主要與其職業前景相關。副職中年齡較大的干部，如果看不到晉升的希望，其工作動力就可能嚴重受阻。
鄉鎮一般干部，也就是副科級以下干部，工作時間長、年齡大者，可能享受副科、正科的工作待遇，但其晉升已到天花板，工作動力嚴重不足。
事業編的干部，主要是鄉鎮所謂“七站八所”的技術性干部，如農技站、水利站、工商所、財政所、文化站、司法所、糧管所、信用社的干部。各地干部人事制度中，有所謂行政編制與事業編制的“隔離規定”，即事業編制不能直接提升為行政編制。所以，事業編的干部，其工作動力普遍嚴重不足。
大學生志愿者和選調生，是鄉鎮干部中最年輕的面孔，但不少人是受就業壓力所迫，暫時來鄉鎮就業，把鄉鎮作為工作經歷中的跳板，隨時準備考研或考公務員離開鄉鎮。
總之，鄉鎮干部的動力構成和激勵機制各不相同。而從一般的體制性因素來考察，鄉鎮干部的總體狀況是：職業前景不佳，晉升渠道狹窄、工作待遇低、生活條件差。這些制度性限制，嚴重影響著鄉鎮干部隊伍的穩定性和積極性。
社區居民在河南省鄧州市花洲街道辦事處中州家園社區為民服務大廳辦理業務 馮大鵬 攝
全面深化改革，走出“體制性困局”
當前，應進一步深化行政體制改革，理順省、縣、鄉各種體制關系，推動鄉鎮政府形成“權、責、利”對等協調的體制機制，充分賦予其更大的自主性和能動性。
賦予地方政府管理鄉鎮的更大自主權。全國3萬多個鄉鎮，地域特征和發展狀況千差萬別。沿海發達地區的鄉鎮財政收入有的高達十幾億元，常住人口幾十萬，相當于歐洲的中等城市。而中西部相對貧困鄉鎮，人口只有幾千人，勉強維持幾萬元的“吃飯財政”。在自主規劃、自主管理鄉鎮發展方面，應賦予省、縣兩級政府更多的地方發展自主權。在推進“省管縣、省管市”體制改革中，逐步取消“市管縣”體制。在鄉鎮地域經濟特別發達的地方，可以試點探索“鎮變市”改革，實行“縣管市(鎮級市)”體制。
縣級政府應進一步“強鎮擴權”。縣級政府應下放更多財權、人權與事權給鄉鎮政府，使鄉鎮政府真正成為一級“權責完備”的自主政府。在不增加縣域編制限額的情況下，縮減縣級各個職能部門的編制，擴充鄉鎮政府編制和人員，切實改變鄉鎮“半政府”狀態。四川成都大邑縣政府已將200多項各個職能部門的管理權限，下放給鄉鎮政府，大力推進“強鎮擴權”的試點改革。
增強鄉鎮政府自主規劃鄉村發展的能動性。在“強鎮擴權”的同時，大幅減少各級各式考核檢查和檢查評比。推動鄉鎮政府在權力、財力、人力得以保障的基礎上，成為有充分自主權力和自主空間的完備政府，自主規劃和實施切合鄉鎮實際的各項公共工程和公共服務。
改善鄉鎮工作條件和工資待遇，激發年輕干部干事創業的積極性。大幅提升鄉鎮干部的工資待遇，進一步拓寬年輕干部的晉升空間。規定縣級以上的公務員入職，必須有3年以上的鄉鎮工作經歷。
拓寬基層民眾民主參與，健全鄉鎮治理和鄉鎮監督的制度機制。鄉鎮政府代表國家直接與基層民眾“對接”，基層民眾也最能了解鄉鎮政府的業績和干部的好壞。在鄉鎮領導的選拔、鄉鎮決策的民主參與、鄉鎮政務的民眾監督等方面，應開拓制度化機制渠道，引入基層民主力量，推動鄉鎮政府有效運行在民主法治的軌道上。
作者：周少來(本文作者系中國社會科學院政治學研究所“政治發展與國家治理”項目首席研究員)
