王克玉
2019年11月，國務院印發《關于在自由貿易試驗區開展“證照分離”改革全覆蓋試點的通知》（以下簡稱《通知》），決定自2019年12月1日起，在全國18個自由貿易試驗區對所有涉企經營許可事項實行全覆蓋清單管理，為在全國實現“證照分離”改革全覆蓋形成可復制可推廣的制度創新成果。
“證照分離”改革是商事制度改革推進的重要節點。黨的十八大以來，黨中央、國務院著眼于堅持使市場在資源配置中起決定性作用，更好發揮政府作用，把深化商事制度改革納入全面深化改革總盤子，部署了一批改革任務，出臺了一系列重要舉措。按照黨中央、國務院的重大決策部署，市場監管部門深入推進商事制度改革，堅持便捷高效、規范統一、寬進嚴管的原則，通過注冊資本實繳制改為認繳制，企業年檢制改為年報公示制，優化住所登記制度，實施“先照后證”等改革，不斷降低投資創業的制度性成本，取得了重大成效。商事制度改革使企業等市場主體便捷拿到營業執照，直接開展一般性經營業務，較好地解決了市場準入問題。但是，在許多特定行業或領域存在著各類許可證，市場主體“準入不準營”“辦照容易辦證難”的問題，限制了商事制度改革效應的擴大。黨的十九屆四中全會提出，深入推進簡政放權、放管結合、優化服務，深化行政審批制度改革，改善營商環境，激發各類市場主體活力。“證照分離”改革全覆蓋舉措的實施，標志著商事制度改革已進入“攻堅戰”階段，取消和壓減行政許可事項，優化審批服務，進一步還權于市場，成為深化商事制度改革的重要節點。
“證照分離”改革全覆蓋的舉措，遵循了先行先試與頂層設計相結合的改革推進路徑。早在2015年，國務院批復同意在上海浦東新區開展“證照分離”改革試點。2016年，國務院“放管服”工作要點中明確提出在試點地區實行“證照分離”，減少不必要許可、備案。2017年，原國家工商行政管理總局下發了落實“證照分離”改革的指導意見，并選取了31個“證照分離”改革試點單位進行積極探索。同年，國務院印發《關于在更大范圍推進“證照分離”改革試點工作的意見》，決定在上海市浦東新區之外，在其他10個自貿試驗區進行“證照分離”的改革試點。2018年，國務院印發《關于在全國推開“證照分離”改革的通知》，決定于當年11月10日起在全國范圍內對第一批106項涉企行政審批事項分別按照直接取消審批、審批改為備案、實行告知承諾、優化準入服務等四種方式實施“證照分離”改革。“證照分離”改革在破解“準入不準營”問題取得了顯著成績，但同時也暴露出一些困難和問題，例如納入改革的涉企經營許可事項總量偏低，改革的規范化程度較低，改革系統集成不夠，信息歸集共享與事中事后監管落實不力，以及有關部門和地區對改革政策理解不到位，改革的協同效應需要提升。在此背景下，《通知》出臺恰逢其時，在全國18個自由貿易試驗區對所有涉企經營許可事項實行全覆蓋清單管理的舉措，必將有效回應上述問題，推進商事制度改革的深入和深化。
“證照分離”改革全覆蓋舉措，體現了商事制度改革注重簡政放權和減少行政審批的鮮明特征。繁瑣的審批許可已經成為阻礙經濟社會發展、抑制市場機制有效發揮的阻點。在完善市場經濟體制和深化商事制度改革的過程中，需要改變政府部門直接配置資源過多、對微觀市場主體干預過多的現象。按照《通知》要求，全面清理涉企經營許可事項，分類推進審批制度改革；對設定必要性已不存在、市場機制能夠有效調節、行業組織或中介機構能夠有效實現行業自律管理、通過事中事后監管能夠有效規范的涉企經營許可事項，直接取消審批；對可以取消審批的涉企經營許可事項，需要企業及時主動提供有關信息，以便有關主管部門有效實施行業管理、維護公共利益的，由審批改為備案；對確需保留的涉企經營許可事項，企業就符合經營許可條件作出承諾，有關主管部門通過事中事后監管能夠糾正不符合經營許可條件行為、有效防范風險的，實行告知承諾。可見，“證照分離”改革的全覆蓋是一項放權于企業還權于市場的重大舉措，為降低市場主體的行業準入和準營成本，激發市場活力和創造力具有重要推動作用。
“證照分離”改革全覆蓋舉措，落實了“寬進嚴管”的改革要求，在加強事中事后監管的同時，還要做到監管創新。完善的市場經濟是有活力、有秩序的，活力和秩序是市場經濟的兩翼，信任和安全是市場經濟的保障。簡政放權不是一放了之，必須做到放管并重，在放權的同時加強監管，這是商事制度改革取得實效的重要保障。根據《通知》要求，一是要加強監管，落實“誰審批、誰監管，誰主管、誰監管”原則，加強審批與監管的銜接，堅決糾正“不批不管”、“只批不管”、“嚴批寬管”等問題。二是要創新監管方式，全面推行“雙隨機、一公開”監管，實現部門間聯合監管，有效利用“互聯網+監管”的監管方式。三是要創新監管理念和做好分類監管，對新技術、新產業、新業態、新模式實行包容審慎監管，對高風險行業和領域實行重點監管。四是要加強信用監管和多元監管，依法查處虛假承諾、違規經營等行為并記入信用記錄，實行失信聯合懲戒，強化社會監督，依法及時處理投訴舉報，引導社會力量參與市場秩序治理。《通知》特別提出要增強監管的威懾力，對嚴重違法經營的企業及相關責任人員，依法撤銷、吊銷有關證照，實施市場禁入措施。只有加強和創新監管，才能做到放而不亂、活而有序，使商事制度在創新中發展，在規范中完善。
“證照分離”改革全覆蓋舉措，明確了同步優化服務的改革要求。從根本上講，大幅壓減生產許可證管理清單，最大限度取消審批項目，下放審批權限，壓減審批要件和環節以及延長和取消許可證有效期限，就是在落實對市場主體優化服務的要求。具體到審批程序的優化上，優化服務的目標就是持續提升審批服務質量和效率。《通知》指出，對關系國家安全、公共安全、金融安全、生態安全和公眾健康等重大公共利益，不具備取消審批或實行告知承諾條件的涉企經營許可事項，應當采取切實措施優化審批服務，提高審批效率、降低辦事成本。為此，主管部門需要深入推進審批服務的標準化，制定并公布準確完備、簡明易懂的辦事指南，規范自由裁量權，嚴格時限約束，消除隱性門檻。在服務方式上，《通知》指出要加快推進“互聯網+政務服務”，推動涉企經營許可事項從申請、受理到審核、發證全流程“一網通辦”、“最多跑一次”。另外，《通知》明確規定由市場主體的評判審機制，貫徹了以人民群眾滿意為目標的服務評判標準。
“證照分離”改革全覆蓋舉措，強化了部門間協同推進的改革驅動模式，有利于形成改革的合力。商事制度改革是一項系統工程，只有相關部門相互配合、協同推進，才能形成改革合力，擴大改革的效應。較之“先照后證”改革，“證照分離”改革的推進中更需要行政審批部門與市場監管機關之間協同改革、協同服務、協同監管，以釘釘子的精神，聚焦“準入不準營”“辦照容易辦證難”的問題，協同發力。對此，一方面需要行政審批部門同步推進商事制度改革，另一方面市場監管機關要優化商事登記流程，與行政審批、監管部門之間建立協同機制。《通知》對相關部門間信息推送、歸集和共享作出了具體規定，對協同監管和聯合懲戒機制給出了指引，并對配套政策措施的跟進提出了要求。
“證照分離”改革全覆蓋舉措，堅守了法治理念，堅持了重大改革于法有據的要求，有效地增加了制度供給。推行涉企經營許可清單管理制度，實質上就是依法明確政府的權力邊界，讓市場"法無禁止即可為"，給予市場主體更大的經營自主權，推動形成各類市場主體平等準營的市場機制。《通知》推出改革舉措過程中，始終堅持了深化改革與法治建設相結合的原則，一方面，有關審批改革舉措的出臺，是根據《全國人民代表大會常務委員會關于授權國務院在自由貿易試驗區暫時調整適用有關法律規定的決定》和國務院決定，在各自由貿易試驗區暫時調整適用法律、行政法規和國務院決定的結果；另一方面，《通知》把前期改革的成果和成效以制度的形式固定下來，對“證照分離”改革的舉措有針對性地做出了具體規定，有效增加了制度供給。《通知》注意到了制度實施的權威性和實效性，在分類推進審批改革的舉措項下，詳細規定了有關部門的監管措施和服務事項，在信息歸集和共享方面，明確規定了政務信息共享的“三個平臺”機制等，增強了“證照分離”改革制度的標準性、規范性和可執行性。
“證照分離”改革全覆蓋試點的推進，是商事制度改革的延續和深化，是落實企業經營自主權、強化政府事中事后監管責任的重要抓手，是貫徹落實黨的十九屆四中全會精神的重要舉措，對進一步厘清了政府部門和市場主體的關系具有重大意義。“證照分離”改革全覆蓋舉措在現有的18個自由貿易試驗區內試點實施，可以充分利用自貿試驗區制度和機制創新的優勢，契合自貿區實行高水平的貿易和投資自由化便利化政策，有利于減少改革阻力，加快形成在全國范圍內可復制可推廣的制度和經驗。“法治是最好的營商環境”，可以確信，“證照分離”改革改革全覆蓋舉措的實施，必將進一步降低企業開辦成本，釋放市場主體創新創業活力，推動政府職能轉變和優化政府職責體系，并對優化我國的營商環境和提升我國的市場制度競爭力優勢具有重大推動作用。（作者為中央財經大學法學院教授，博士生導師）
