違法成本低執(zhí)法力度弱 一些地方養(yǎng)犬規(guī)定難落地

　　不文明養(yǎng)犬行為怎么管

　　“你們遛狗不拴繩,差點(diǎn)咬到孩子,是不是該道個歉?”

　　“活該,不看好孩子,被咬了就是活該。”

　　9月15日,北京一小區(qū)內(nèi)一對男女遛狗時沒拴繩,險些導(dǎo)致一名兒童被小狗追到咬傷,隨后遛狗女子抱起狗就要走,孩子家長上前追問養(yǎng)犬者為何不道歉時,不僅遭到養(yǎng)犬男子豎起中指辱罵,還被養(yǎng)犬女子諷刺“被咬了就是活該”。

　　事件被微博曝光后,網(wǎng)友在評論里一邊倒地對遛狗男女進(jìn)行了譴責(zé)。與此同時,這件事情也再次引發(fā)輿論對于規(guī)范養(yǎng)犬行為的關(guān)注。

　　在過去的半年時間里,幾乎每個月都會有地方啟動養(yǎng)犬立法工作。

　　9月19日,山東省聊城市政府官網(wǎng)發(fā)布了《聊城市養(yǎng)犬管理條例(草案)》征求意見；8月27日,浙江省溫州市十三屆人大常委會第二十二次會議審議了《溫州市養(yǎng)犬管理條例(草案)》；7月30日,浙江省寧波市人大常委會開展“走進(jìn)人大——聽取養(yǎng)犬管理立法意見模擬聽證會”活動……通過立法的方式規(guī)范養(yǎng)犬行為,已經(jīng)成為多地共識。

　　全國政協(xié)委員、安徽省律協(xié)副會長周世虹近日接受《法制日報》記者采訪時指出,全國部分省、市都已經(jīng)制定了養(yǎng)犬管理條例等地方性法規(guī)、規(guī)范性文件,對于規(guī)范養(yǎng)犬行為有一定效果,但由于法律效力層級低、處罰設(shè)置過輕、缺乏可操作性等原因,導(dǎo)致狗患無法根治。

　　“建議盡快啟動立法程序,制定國家層面的養(yǎng)犬管理法律法規(guī),明確規(guī)定主管部門職責(zé)、養(yǎng)狗人的權(quán)利和義務(wù)以及法律責(zé)任、管理方式等內(nèi)容,并加大處罰力度,對違法養(yǎng)狗、造成嚴(yán)重后果的,視情節(jié)輕重追究狗主人的刑事責(zé)任。”周世虹說。

　　遛狗不拴繩行為很常見

　　記者居住的小區(qū)位于北京市朝陽區(qū),小區(qū)里有不少居民都養(yǎng)狗。

　　在小區(qū)附近,有個小花園,每天傍晚都會有居民到小花園遛狗。而且,居民在小花園遛狗的時候,幾乎都會把束犬鏈解開,任由狗在草坪上撒歡打鬧。有時候,這些狗還會跑到花園的小路上,這個時候,很多散步的居民只能遠(yuǎn)遠(yuǎn)繞開。

　　“沒事兒,我家狗膽子可小了,不咬人。”

　　“反正草坪上也沒人,就放開狗繩讓它們玩了。”

　　當(dāng)記者詢問這些遛狗的居民為什么不用束犬鏈時,得到了這樣的答復(fù)。

　　但對于這樣的說法,居住在該小區(qū)的李峰卻并不認(rèn)可。

　　“前段時間,我回家上樓的時候,突然從樓梯上走下來了一只大狗,好像是拉布拉多犬,反正個頭挺大,嚇我一跳。雖然狗主人牽著,但上樓的時候迎面走來這樣一只大狗,心里還是害怕啊!”李峰說。

　　李峰坦言,從那次之后,自己每次回家都得一邊上樓一邊往上看,再與那只狗“狹路相逢”時,都主動退回到樓下,讓出樓梯。

　　“雖然有狗主人牽著,但那么大的狗,真要在擦身而過的時候突然咬我,狗主人也很難在第一時間牽住。再說,不是市區(qū)不讓養(yǎng)大狗嗎?”李峰無奈地說。

　　李峰說的“市區(qū)不讓養(yǎng)大狗”,是有出處的。《北京市養(yǎng)犬管理規(guī)定》規(guī)定,東城區(qū)、西城區(qū)、朝陽區(qū)等市區(qū)為重點(diǎn)管理區(qū)。在重點(diǎn)管理區(qū)內(nèi),每戶只準(zhǔn)養(yǎng)一只犬,不得養(yǎng)烈性犬、大型犬。

　　養(yǎng)犬人不得攜犬進(jìn)入市場、商店、商業(yè)街區(qū)、飯店、公園、公共綠地、學(xué)校、醫(yī)院、展覽館、影劇院、體育場館、社區(qū)公共健身場所、游樂場、候車室等公共場所；攜犬出戶時,應(yīng)當(dāng)對犬束犬鏈,由成年人牽領(lǐng),攜犬人應(yīng)當(dāng)攜帶養(yǎng)犬登記證,并應(yīng)當(dāng)避讓老年人、殘疾人、孕婦和兒童……對于養(yǎng)犬行為,《北京市養(yǎng)犬管理規(guī)定》中都有著明確規(guī)定。

　　事實上,多地都出臺了養(yǎng)犬管理規(guī)定。例如,山東濟(jì)南創(chuàng)造性地提出“養(yǎng)犬積分制”、陜西西安規(guī)定3次遛狗不拴繩就會被列入黑名單。然而,這些規(guī)定取得的效果非常有限。

　　規(guī)范養(yǎng)犬人行為是關(guān)鍵

　　昆明理工大學(xué)公共政策研究中心教授黎爾平認(rèn)為,在分析不文明養(yǎng)犬行為屢禁不止的原因時,需要意識到這一現(xiàn)象發(fā)生的兩個背景——熟人社會的缺失和小區(qū)市場化管理。

　　“在熟人社會或傳統(tǒng)的單位大院里,因為彼此間的相互熟悉,主人不敢隨意讓狗患發(fā)生,否則就會受到道德的譴責(zé)。熟人社會的缺失,意味著道德的約束力會大大下降。小區(qū)市場化管理的思路是罰款,人們往往認(rèn)為錢是解決問題的首選方案。”黎爾平說。

　　當(dāng)?shù)赖碌募s束變得不再那么有力,法律就應(yīng)該挺身而出。

　　周世虹指出,部分養(yǎng)狗人缺乏公德意識和法律意識,是造成惡狗傷人、擾亂社會秩序的重要原因之一,但其根本原因則是,我國有關(guān)養(yǎng)犬管理的地方性法規(guī)、規(guī)范性文件法律效力層級低、處罰設(shè)置過輕、違法成本低,且存在執(zhí)法力度不夠、配套設(shè)施不足等問題,對違法、不文明養(yǎng)狗行為沒有震懾力,不能起到引導(dǎo)、制約、規(guī)范文明合法養(yǎng)犬的行為。

　　“一些地方養(yǎng)犬規(guī)定難以落地,執(zhí)法資源有限和法規(guī)缺乏可操作性是主要原因。”中國人民大學(xué)法學(xué)院教授劉俊海說。

　　華南理工大學(xué)法學(xué)院副教授董文蕙同樣認(rèn)為,不文明養(yǎng)狗行為、其他群體與養(yǎng)狗者之間沖突等現(xiàn)象之所以屢禁不止,根本原因正是由于缺乏明確的法律規(guī)定,雖然不少地方出臺了相關(guān)規(guī)定,但基本上都只是設(shè)立義務(wù)卻不涉及懲罰或懲罰力度不足。

　　值得注意的是,在近兩年關(guān)于規(guī)范養(yǎng)犬行為的地方立法中,“法律責(zé)任”成為重點(diǎn)內(nèi)容。

　　《溫州市養(yǎng)犬管理條例(草案)》設(shè)置了“法律責(zé)任”專章,對違反養(yǎng)犬規(guī)定的行為作出了具體的處罰規(guī)定。例如,該草案規(guī)定,限養(yǎng)區(qū)內(nèi)個人超標(biāo)準(zhǔn)養(yǎng)犬的,由綜合行政執(zhí)法部門責(zé)令限期改正,處每只500元以上2000元以下罰款；逾期不改正的,沒收超養(yǎng)犬只。

　　《武漢市養(yǎng)犬管理條例(修訂草案)》同樣設(shè)置了“法律責(zé)任”專章,其中規(guī)定,違反本條例第七條第一款規(guī)定,在禁養(yǎng)區(qū)養(yǎng)犬的,由公安機(jī)關(guān)沒收犬只,并處2000元以上1萬元以下罰款。

　　董文蕙認(rèn)為,狗的問題其實是人的問題,解決養(yǎng)狗問題的關(guān)鍵還在于規(guī)范養(yǎng)犬人的行為。因此,通過明確法律責(zé)任規(guī)范養(yǎng)犬人行為,非常有必要。

　　“目前,相關(guān)法律法規(guī)對養(yǎng)犬人的處罰力度過輕,幾十元甚至上百元的罰款顯然不會對養(yǎng)犬人造成實質(zhì)性的打擊,因此必須加大對養(yǎng)犬人的處罰力度,提高法律的威懾力。”董文蕙說。

　　國家層面立法規(guī)范養(yǎng)犬行為

　　在周世虹看來,對于規(guī)范養(yǎng)犬行為,地方立法可以起到一定作用,但仍然有局限性。

　　“雖然全國部分省、市都已經(jīng)制定了養(yǎng)犬管理條例等地方性法規(guī)、規(guī)范性文件,但因內(nèi)容過于籠統(tǒng)、簡單,缺乏可操作性,同時違反規(guī)定的責(zé)任較輕,一般只有民事賠償和行政責(zé)任,沒有也不可能設(shè)定刑事責(zé)任,加之執(zhí)法不嚴(yán),相關(guān)部門職能銜接不順、配套設(shè)施、措施缺乏等,導(dǎo)致狗患無法根治。”周世虹說。

　　周世虹建議,盡快啟動立法程序,制定國家層面的養(yǎng)犬管理法律法規(guī),明確規(guī)定主管部門的職責(zé)、相關(guān)社會管理、救助、防疫等部門職責(zé)以及違反職責(zé)的法律責(zé)任。

　　專家認(rèn)為,明確養(yǎng)狗人的權(quán)利和義務(wù)以及法律責(zé)任,應(yīng)當(dāng)成為立法時的重點(diǎn)內(nèi)容。

　　周世虹建議,可以借鑒美國、英國、日本等國家的立法和執(zhí)法經(jīng)驗,對養(yǎng)犬行為進(jìn)行嚴(yán)格管理,規(guī)定養(yǎng)狗必須登記發(fā)證、強(qiáng)制佩戴約束性皮帶和口套、強(qiáng)制注射疫苗、強(qiáng)制購買保險、繳納“狗稅”、禁止進(jìn)入幼兒園、醫(yī)院等特殊場所以及在犬只體內(nèi)植入身份信息芯片進(jìn)行跟蹤管理等。

　　董文蕙同樣建議,在國家層面進(jìn)行立法,將束犬鏈、打疫苗、辦理養(yǎng)犬證等作為養(yǎng)犬人的基礎(chǔ)義務(wù),強(qiáng)制執(zhí)行。

　　與此同時,還要加大對于狗主人違法行為的處罰力度。

　　“對違法養(yǎng)狗、造成嚴(yán)重后果的,不僅要求承擔(dān)民事賠償責(zé)任、給予行政處罰,而且要視情節(jié)輕重追究狗主人的刑事責(zé)任。”周世虹說。

　　董文蕙認(rèn)為,對于不文明養(yǎng)犬造成的事故,不僅要求養(yǎng)犬人承擔(dān)民事責(zé)任,對造成嚴(yán)重后果者還要追究其刑事責(zé)任,以保障民眾的生命健康安全,震懾漠視他人安全、不負(fù)責(zé)任的養(yǎng)犬人。

　　“應(yīng)當(dāng)立法明確規(guī)定,家養(yǎng)寵物犬必須注冊登記,并且每年要為狗注射一次狂犬疫苗,否則要處以高額罰款。同時,賦予政府相關(guān)部門處置違法養(yǎng)犬行為的權(quán)力。例如,對于沒有佩戴登記證、對公眾造成傷害的犬只,相關(guān)部門可以進(jìn)行撲殺。”劉俊海說。（記者 蒲曉磊）

　　(應(yīng)采訪對象要求,李峰為化名)

　　□　相關(guān)鏈接

　　國外如何規(guī)范養(yǎng)犬行為

　　就養(yǎng)犬管理問題,多個國家專門進(jìn)行立法,制定了嚴(yán)格的法律條款。

　　英國在1991年頒布施行《危險犬類法案》,并于2014年重新修訂。法案強(qiáng)調(diào)狗主人對狗的看護(hù)責(zé)任。惡犬傷人,狗主人將面臨最高刑罰5年的有期徒刑；惡犬傷人致死,狗主人可能面臨最高14年的牢獄之災(zāi)。

　　在美國,基本所有的州都通過了各自的《惡犬法案》,明確提出對傷人的惡犬及其主人要嚴(yán)厲處罰,狗主人不僅要承擔(dān)罰金,甚至可入獄。

　　法國政府在1999年頒布了關(guān)于規(guī)范家庭養(yǎng)犬行為的法律,隨后多次進(jìn)行修訂。法國將芯片識別作為一項強(qiáng)制措施。每只犬都必須進(jìn)行身份登記和建檔,到了6個月時就要強(qiáng)制植入芯片,以便寵物走失后可以追蹤位置。外出時,每只犬都要掛上寫有主人姓名、住址和犬名的身份牌,如果沒有掛牌,將會被視作無主的流浪犬。同時,犬只自兩個月開始就必須免疫,如果不打疫苗,犬主將受到重罰。對于未打疫苗且沒有牽繩的犬只,一經(jīng)發(fā)現(xiàn),都會對其進(jìn)行安樂死。

　　德國是全歐洲養(yǎng)犬?dāng)?shù)量最多的國家之一,對養(yǎng)犬有著完善甚至嚴(yán)苛的規(guī)定。德國不但有《動物保護(hù)法》,還專門制定了《養(yǎng)犬法》。此外,各個聯(lián)邦州還有各自關(guān)于養(yǎng)犬的條款。在德國,申請收養(yǎng)者必須滿足一定的收養(yǎng)條件。收容所工作人員會上門了解收養(yǎng)者的情況,包括收養(yǎng)動機(jī)、是否有經(jīng)驗、家居空間和經(jīng)濟(jì)狀況等。申請者通過審核后還需要簽署合約同意接受動物保護(hù)組織的追蹤回訪。在柏林、下薩克森州等地,犬只被要求植入電子芯片,記錄身份信息,如出生日期、防疫情況、主人姓名和住址等,以便管理和追蹤。

　　俄羅斯出臺規(guī)定,禁止犬類出入幼兒園和醫(yī)院等特殊場所。此外,將狗的危險程度分為紅、黃、綠三個等級,紅色表示具有攻擊性,陌生人請勿接近；黃色表示較為溫和,需要保持距離；綠色表示危險性小,可以接近。為方便路人辨識,狗外出時必須佩戴相應(yīng)顏色的掛牌。

　　日本在1950年制定了《狂犬病預(yù)防法》后,狂犬病病例急劇減少,1958年之后開始零發(fā)病。《狂犬病預(yù)防法》規(guī)定,家養(yǎng)寵物犬貓必須注冊登記,并且每年都需要接種一次狂犬疫苗,否則將被處以20萬日元以下罰款。任何人在大街上發(fā)現(xiàn)沒有系戴登記證和狂犬病疫苗注射證的野犬,都可以給當(dāng)?shù)卣l(wèi)生部門打電話,當(dāng)?shù)卣畷蓪Ｈ藢σ叭M(jìn)行撲殺。（記者 蒲曉磊 整理）