【智庫答問】

　　本期嘉賓：

　　北京師范大學學前教育研究所所長 洪秀敏

　　中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院國家治理研究中心研究員 胡宏偉

　　河南省職工醫(yī)院黨委書記 于茵茵

　　1.嬰幼兒照護需求巨大 市場供給嚴重不足

　　光明智庫：有調查顯示，目前我國嬰幼兒在各類照護服務機構的入托率僅為4.1%，近80%的嬰幼兒由祖輩照料。“有心而無力”照護孩子成為一代父母的隱憂。請問，為何會存在上述難題，當前育嬰市場的總體情況怎樣，哪些瓶頸亟待突破？

　　胡宏偉：從社會角度看，隨著社會主義市場經濟制度的建立，為促進企業(yè)成為市場競爭主體、緩解企業(yè)福利包袱過重等問題，我國加速社會保障社會化進程，建立了真正意義上的社會保障體系。其間，單位開辦的托育服務機構逐漸關閉，而社會開辦的托育服務機構在數量和質量上尚不夠健全，這就造成了當前托育服務市場供給嚴重不足的局面。

　　從家庭角度看，家庭向小型化、核心化趨勢發(fā)展，在嬰幼兒照護方面的能力也隨之下降。

　　從市場角度看，由于嬰幼兒照護服務市場存在初期資金投入大、回報率低、成本回收周期長、行業(yè)風險高等問題，也限制了托育服務供給體系的發(fā)展。

　　從監(jiān)管角度看，我國之前缺乏統(tǒng)一、完善的政策支持體系、服務規(guī)范標準體系，也在一定程度上制約了嬰幼兒照護服務市場的發(fā)育與發(fā)展。

　　當前，需要通過系統(tǒng)性的政策支持、機制建設、要素投入，改善我國嬰幼兒照護服務市場供給狀況，提升服務的質量和專業(yè)化水平，推動普惠性嬰幼兒照護服務；通過完善制度、標準、監(jiān)管等方面工作，重點改善服務標準、規(guī)范建設和人才隊伍建設方面的狀況；通過完善勞動就業(yè)市場對嬰幼兒父母在工作、薪酬方面的支持，增加對家庭嬰幼兒照護的引導力度。

　　洪秀敏：一些省市已經開始重視發(fā)展嬰幼兒照護服務，引導托育機構向規(guī)范、有序發(fā)展，但總體來說還存在很多亟待解決的矛盾：高昂的托育供給與普惠性需求之間的矛盾。當前公辦機構短缺，民辦機構收費較高，對收入相對較低、有剛性需求的家庭來說負擔較重；家庭不斷增長的對優(yōu)質托育的需求與托育機構質量良莠不齊之間的矛盾。家長對托育服務的品質要求越來越高，但托育市場質量堪憂，從業(yè)人員專業(yè)化、職業(yè)化程度有限，甚至還存在一定的健康、安全隱患；供給服務單一和多元化托育需求之間的矛盾。當前市場上提供的托育服務不僅數量較少，而且形式單一，無法滿足不同家庭的多元化需求。

　　于茵茵：從實際情況看，我國3歲以下嬰幼兒照護以非正規(guī)照料為主，母親是最主要的照料者，祖父母或外祖父母參與照料的近八成，其中四成為主要照料者。尤其是全面二孩政策放開之后，嬰幼兒照護更增添了家庭負擔。當前我國嬰幼兒照護機構嚴重短缺。目前來看，民辦機構的質量保障不夠，收費價格較高，審批、監(jiān)管、規(guī)范和標準暫無明確的法律規(guī)范依據。人才培養(yǎng)方面，育嬰師缺口大、入職門檻低、服務質量無保障。

　　2.新政策釋放新紅利 市場發(fā)展迎機遇

　　光明智庫：有網友反饋，育嬰市場良莠不齊，質量好的育嬰機構收費高，收費低的機構照護質量又令人擔憂。請問，國家新出臺的《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發(fā)展的指導意見》（以下簡稱《意見》）為育嬰市場發(fā)展釋放了哪些紅利？

　　洪秀敏：促進照護服務規(guī)范化、專業(yè)化發(fā)展。一方面，建立嬰幼兒照護服務機構的標準規(guī)范、機構備案登記制度、信息公示制度和質量評估制度，對嬰幼兒照護服務機構實施動態(tài)管理，推動嬰幼兒照護服務機構的規(guī)范化建設；另一方面，逐步推進照護服務人員資格的準入制度，保障和不斷促進嬰幼兒照護服務的專業(yè)化發(fā)展。

　　增加多元化、多樣化的嬰幼兒照護服務供給。鼓勵有資質的社會力量以多種形式開辦托育服務機構，鼓勵地方政府新建、改擴建一批嬰幼兒照護機構和設施，支持企事業(yè)單位在自有場地內舉辦嬰幼兒照護服務，鼓勵支持有條件的幼兒園向下延伸，招收2至3歲幼兒。這些都為嬰幼兒照護市場優(yōu)結構、補短板提供了有力支持。

　　建立健全嬰幼兒照護服務的管理保障。明確提出將嬰幼兒照護服務納入經濟社會發(fā)展相關規(guī)劃和目標責任考核，建立國家衛(wèi)生健康部門牽頭、各相關部門協(xié)同的管理機制和組織保障。這些舉措有利于理順嬰幼兒照護服務管理機制，落實管理責任，推動建立長效機制。

　　胡宏偉：《意見》是推動和保障新時代我國嬰幼兒照護服務發(fā)展的總體方案，為嬰幼兒照護服務市場帶來巨大機遇。

　　有利于降低行業(yè)發(fā)展成本。《意見》勾勒了完整的政策支持體系，鼓勵地方政府通過減稅降費、減免租金等方式，加大對嬰幼兒照護服務體系的支持力度，同時提出將嬰幼照護服務機構和設施建設用地納入土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和年度用地計劃，優(yōu)先予以保障，并通過多種途徑滿足嬰幼兒照護服務機構的用地需求，從而降低行業(yè)成本。

　　有利于專業(yè)照護人才培養(yǎng)。《意見》提出要擴大大中專院校相關專業(yè)的招生規(guī)模，培養(yǎng)出專業(yè)化程度較高的從業(yè)人員，建立起完整的人才培訓體系，這些政策將有助于提升從業(yè)隊伍水平和隊伍穩(wěn)定性。

　　于茵茵：《意見》出臺是及時雨，為幼有所育的民生需求釋放了紅利：明確了對家庭照護的支持和指導，如鼓勵用人單位采取靈活安排工作時間，全面落實產假政策，開展入戶指導、親子活動、家庭課堂等活動；明確了對社區(qū)照護與早教的支持和指導，從城鄉(xiāng)新社區(qū)規(guī)劃、老社區(qū)改造中嬰幼兒照護早教用房用地保障、設施配套完善等方面給予明確支持；鼓勵社會力量舉辦多形式、多層次、多元化的托幼照護機構，滿足家庭對嬰幼兒照護服務的需求。

　　3.避免返崗“冷遇”，才能幼有所育

　　光明智庫：生育、照護孩子需要女性付出大量精力，與此同時工作壓力絲毫未減，并且有可能面臨返崗后的各種“冷遇”。新出臺的《意見》對父母照護嬰幼兒的權利給予了保障。您認為用人單位應該做哪些制度性安排，讓家長真正安心、暖心？

　　于茵茵：《意見》的出臺，無疑對孩子、家長和民族都是利好。河南省2018年11月1日正式實施了《河南省女職工勞動保護特別規(guī)定》，對生育期女職工有足額的生育補貼。不過好政策落實起來還任重道遠。目前，經營性企事業(yè)單位人力成本越來越高，落實《意見》勢必增加用人數量，提高經營成本。加之質量放心、價格可及的育幼機構少之又少，托幼成本高到比肩甚至超過女職工工資水平，勢必給就業(yè)和產后返崗造成困難。

　　可鼓勵機構自辦哺乳室等，既提高母乳喂養(yǎng)質量，還便于為安置部分符合條件的轉崗職工再上崗預留空間，也會降低托幼成本。還可在兒童康復機構和康復區(qū)強化幼教課程，利用醫(yī)療康復資源進行早教，彌補幼教資源缺口。

　　胡宏偉：《意見》鼓勵、支持用人單位為員工提供福利性的嬰幼兒照護支持，結合員工育嬰期間和育嬰結束之后兩個時間節(jié)點，完善單位內部制度性安排。用人單位應建立育兒員工工作保護機制，落實各級政府的產假政策和相關支持政策，重點從工作內容、強度、工作銜接等方面做好保障，給予育嬰員工回歸崗位必要支持。

　　洪秀敏：出臺配套政策十分緊迫，這是緩解女性就業(yè)壓力，保障育齡婦女工作和家庭平衡的重要舉措。比如，可參考國際經驗，推行男女共享帶薪育兒假，鼓勵男女共同分擔育兒責任。2019年2月人力資源和社會保障部、教育部、司法部、衛(wèi)生健康委等9部委印發(fā)的《關于進一步規(guī)范招聘行為促進婦女就業(yè)的通知》，依法禁止招聘環(huán)節(jié)中的就業(yè)性別歧視，為育嬰婦女就業(yè)提供政策支持。可考慮根據女員工生育假期的情況，在稅收方面給予企業(yè)一定優(yōu)惠，以平衡勞動者和用人單位之間的權益。也可考慮由國家財政或生育基金按比例或以固定金額支付女員工在產假或育兒假期間的薪資。對于已經離開崗位、回歸家庭的女性，可通過就業(yè)服務專項行動、開發(fā)公益性崗位等措施支持女性重返崗位。

　　4.借鑒他山之石，營建嬰幼兒照護良好氛圍

　　光明智庫：根據經濟合作與發(fā)展組織（OECD）統(tǒng)計資料，2014年OECD的33個國家平均入托率已達到33.77%，遠高于我國目前水平。國外在嬰幼兒照護方面有哪些經驗值得我們借鑒？

　　胡宏偉：在“兒童優(yōu)先”社會發(fā)展理念的影響下，兒童福利、服務一直被發(fā)達國家視為社會福利的核心內容之一。以法國為例，法國的嬰幼兒照護體系主要由集體和個體兩部分構成，二者都按照全國統(tǒng)一標準建設、運行、接受管理。目前，法國已經形成了“三三制”（3個月~3周歲）嬰幼兒照護體系，該體系中有周一到周五的日間照護托兒所，也有24小時全天候照護中心。這些嬰幼兒照護機構一般設置在居民區(qū)，就近服務社區(qū)成員。政府為公辦和民辦嬰幼兒照護機構提供相同的政策支持。法國的嬰幼兒照護支持體系良好，也是法國總和生育率高于周邊西歐國家的重要原因之一。

　　這個案例給了我們諸多啟發(fā)：宏觀層面，站在國家人口戰(zhàn)略、社會發(fā)展戰(zhàn)略的高度來設計、實施嬰幼兒照護保障發(fā)展方案，從政策體系建設、規(guī)范標準建設、系統(tǒng)性資源投入、全方位要素激勵整合等方面，建設生育友好型社會、嬰幼照護友好型社會。政策層面，政府支持土地規(guī)劃、行業(yè)引導、帶薪休假、生育津貼等政策落實到位，建立周期性補助基金，督促市場實施彈性工作時間，落實嬰幼照護工作支持機制。同時，還需意識到嬰幼兒照護體系建設是一項系統(tǒng)性的制度安排，需要政府、社區(qū)、企業(yè)和家庭合理分工，家庭是嬰幼兒照護的基本單元和主要供給者，社會要發(fā)揮好服務需求“外溢”后的補充性角色，鼓勵社會資本進入，盡快建立多形式、多層次的嬰幼兒照護服務體系。

　　洪秀敏：發(fā)展嬰幼兒照護服務已經成為很多歐美國家關注的重要議題，一系列以照護服務為主的社會福利政策相繼出臺、落地，值得我國參考。目前，國外各種形式的托育服務模式和項目為家庭提供了靈活多樣的照護服務選擇，如公立托幼機構、私立日托中心、家庭托管中心等。社區(qū)化托育照顧網絡逐步構建并愈發(fā)完善，注重將家庭式托育服務納入整個社會的托育服務體系當中，落實家庭托育服務證照制度，保障家庭式托育的服務質量。非營利托育服務制度進一步完善，公共財政向弱勢家庭傾斜，充分利用親職假、育兒假和育嬰留職津貼或減免部分托育費用的方式來疏解托育服務需求與供給之間的矛盾。除此之外，一些經濟社會發(fā)展程度較高的國家和地區(qū)還特別關注有身心障礙、學習障礙、發(fā)展遲緩等缺陷的嬰幼兒，注重滿足其特殊需求。

　　于茵茵：美國在推行早期提前開端計劃過程中，對早教人員有特別嚴格的審查，包括犯罪記錄、兒童虐待記錄以及性犯罪登記檢查等。同時引入職業(yè)測評機制，考查從業(yè)人員心理健康水平、職業(yè)興趣、職業(yè)人格和能力傾向等內容。為了進一步提升從業(yè)人員素質，美國規(guī)定嬰兒、學步兒、兒童發(fā)展助理證書的有效期為3年，此后每年更新一次，以確保教師及時擁有最新的照護技能。

　　由此，我們可得到以下啟發(fā)：嚴格審核照護人員從業(yè)資質十分必要，建議將育嬰師證照和學歷并重，納入學歷教育和職稱晉升序列，以保證師資質量；建立育嬰資格更新制度，形成終身學習激勵機制。在制定早教人員資格標準時，可考慮實行試用期制度，明確資格證的有效期，規(guī)定在資格證書有效期滿后，必須完成規(guī)定的培訓才能重新申領，也可考慮將再教育機制與職稱評定機制相結合，以調動其專業(yè)發(fā)展的積極性。

　　（記者 李曉、王斯敏、蔣新軍、王佳、覃慶衛(wèi)）