180多座城市年年暴雨年年內澇 排水防澇工程體系仍待完善

　　編者 按

　　城市排水問題的重要性不言而喻。一部城市發展史，必然伴隨一部城市地下排水系統發展史。但在我國城市化發展過程中，城市排水系統的規劃、建設跟不上城市規模的快速擴張。一旦汛期到來，大范圍強降雨天氣導致上百個城市年年內澇。內澇成為一種新的城市病，且經多年治理未能治愈。

　　年年暴雨、年年城市內澇的根源到底在哪里？多年治理城市內澇有什么偏差？是否有可資借鑒的治理經驗？今天，本報推出一組城市內澇相關報道，以回答上述疑問，敬請關注。

　　隨著城鎮化的快速推進，大量人口涌入城市，城市建設“先地上、后地下”，基礎設施建設嚴重滯后，尤其是排水系統欠賬太多，一旦遭遇暴雨等極端天氣，容易出現城市內澇

　　治理城市內澇問題不是在短期之內可以解決的，是持久戰而非速決戰，也不是高成本的治災投入可以迅速扭轉的

　　應該把城市內澇的治理責任依法壓實給城市政府，具體怎么治理由城市政府決定，將基本的責任劃分清楚地寫入相關法規

　　進入汛期以來，我國大范圍持續出現強降雨天氣，從南到北多個城市發生內澇。這種情況并非今年獨有。根據水利部的數據，2010年至2016年，我國平均每年有超過180座城市進水受淹或發生內澇。

　　為了解決我國城市內澇問題，6年前公布的《國務院辦公廳關于做好城市排水防澇設施建設工作的通知》中提出，“用10年左右的時間，建成較為完善的城市排水防澇工程體系”。同年頒布的《城鎮排水與污水處理條例》，為防治城鎮內澇災害提供了法規依據。

　　但城市內澇問題至今并未得到徹底解決。

　　接受《法制日報》記者采訪的專家認為，從內澇的特點和產生原因來看，治理城市內澇問題并非一朝一夕的事情，是持久戰而非速決戰，應該依法壓實城市政府對于治理內澇的主體責任，由城市政府依法根據自身特點、財力保障編制排水防澇規劃并嚴格執行，中央政府依法負責督促城市政府落實規劃。

　　排水系統欠賬太多

　　年均百座城市內澇

　　今年入汛以來，從南到北的強降雨天氣，導致我國多個城市出現內澇。

　　6月6日，湖北省荊門市出現大暴雨，導致城區內澇嚴重。

　　6月10日，受持續性暴雨影響，福建省三明市的梅列區、三元區等兩個區多處低洼地段被洪水淹沒，全城內澇嚴重。

　　6月14日，黑龍江省哈爾濱市突降大雨，致使全市多個區、縣發生嚴重內澇災害。

　　根據應急管理部近日發布的消息，截至6月16日10時，僅南方最近此輪暴雨導致的包括城市內澇在內的災害已造成8省614萬人受災，88人死亡、17人失蹤。

　　自2010年以來，年年暴雨，城市年年內澇。

　　2011年6月18日，湖北省武漢市遭遇持續大暴雨，城市道路積水嚴重，交通幾乎癱瘓，如同“澤國”；2013年7月18日，云南省昆明市持續大到暴雨，包括盤龍江在內多條河流暴漲，無法行洪，導致全市多個地方內澇；2015年6月2日，江蘇省南京市暴雨如注，雨量最大時1小時相當于全城倒下3.3億噸水，當日南京市內澇嚴重，多處道路、隧道積水，水深及人腰。

　　國家有關部門的統計數據則從宏觀上揭示著問題的嚴重性。

　　住建部資料顯示，2007年至2015年，全國超過360個城市遭遇內澇，其中六分之一單次內澇淹水時間超過12小時，淹水深度超過半米。

　　水利部數據顯示，2010年至2016年，我國平均每年有超過180座城市進水受淹或發生內澇。

　　2017年，國務院還確定近年來內澇災害嚴重、社會關注度高的60個城市名單，要求這些城市抓緊編制完成城市排水防澇補短板實施方案。

　　在這份名單中，安徽上榜城市數量最多，達到14個，包括合肥、蚌埠、淮南等；湖北居次，有10個城市上榜，包括武漢、黃石、荊門等；湖南有9個城市上榜，包括長沙、益陽、常德等。

　　究其原因，國家減災委專家委員會委員、《水利學報》主編程曉陶在接受記者采訪時說，隨著城鎮化的快速推進，大量人口涌入城市，城市建設“先地上，后地下”，基礎設施建設嚴重滯后，尤其是排水系統欠賬太多，一旦遭遇暴雨等極端天氣，容易出現城市內澇。

　　程曉陶認為，“目前，整個內澇防治體系與現代化的城市發展需求不匹配”，城市缺少現代化內澇防治體系，不僅是管網建設不足，包括蓄、滯、分、凈、滲、調與河湖水系整治等綜合性手段也缺乏配套。

　　治理內澇乃持久戰

　　政策法規尚待落實

　　討論城市內澇，有一個事件無法繞過去，那就是2012年發生在北京的“7·21”特大暴雨。

　　當年7月21日，北京市遭遇數十年未遇的強暴雨，多個低洼路段積水，城市內澇嚴重，160多萬人受災，其中79人死亡，經濟損失上百億元。

　　在程曉陶看來，“7·21”特大暴雨事件的發生，成為《國務院辦公廳關于做好城市排水防澇設施建設工作的通知》2013年3月對外發布的一個背景。

　　這份經國務院同意發布的通知要求，2014年年底前編制完成城市排水防澇設施建設規劃；力爭用5年時間完成排水管網的雨污分流改造；用10年左右的時間，建成較為完善的城市排水防澇工程體系。同時要求，健全法規標準，“規范城市排水防澇設施的規劃、建設和運營管理”。

　　2013年9月6日，《國務院關于加強城市基礎設施建設的意見》發布，其中著重提到要建設較完善的城市排水防澇、防洪工程體系。

　　20多天后，也就是2013年10月2日，國務院公布《城鎮排水與污水處理條例》，以加強對城鎮排水與污水處理的管理，保障城鎮排水與污水處理設施安全運行，防治城鎮水污染和內澇災害，保障公民生命、財產安全和公共安全。

　　城市內澇治理走上法治化軌道。

　　國務院有關部門負責人在介紹《城鎮排水與污水處理條例》出臺緣由時說：“城鎮排澇基礎設施建設滯后，暴雨內澇災害頻發。一些地方對城鎮基礎設施建設缺乏整體規劃，‘重地上、輕地下’,重應急處置、輕平時預防，建設不配套，標準偏低，硬化地面與透水地面比例失衡，城鎮排澇能力建設滯后于城鎮規模的快速擴張。”

　　《城鎮排水與污水處理條例》明確規定，易發生內澇的城市、鎮，還應當編制城鎮內澇防治專項規劃，并納入本行政區域的城鎮排水與污水處理規劃。

　　一個隨之而來的疑問是，《城鎮排水與污水處理條例》施行至今已經5年有余，為何多個城市還是年年內澇？

　　在程曉陶看來，首先要明確的是，治理城市內澇問題不是在短期之內可以解決的，是持久戰，不是速決戰，也不是高成本的治災投入可以迅速扭轉的。

　　“世界經驗表明，人口城鎮化水平要達到70%以上才進入相對平衡狀態。所以我國未來(城市)內澇的壓力還會加大。”程曉陶說。

　　1998年年末，我國人口城鎮化水平為30%；2018年末，全國常住人口城鎮化水平為59.58%，距離70%人口城鎮化水平還有相當一段距離。

　　程曉陶認為，年年治理年年內澇的另一個原因在于，《國務院辦公廳關于做好城市排水防澇設施建設工作的通知》和《城鎮排水與污水處理條例》沒有得到嚴格執行，尤其是一些城市并沒有依法編制城鎮內澇防治專項規劃并嚴格落實。

　　中國政法大學應急法研究中心執行主任林鴻潮告訴記者，目前，包括《城鎮排水與污水處理條例》和相關規范性文件在內，為城市政府治理內澇提供了足夠的法律依據，不能說城市政府治理內澇的法律制度供給不足，關鍵在于落實不夠。

　　林鴻潮認為，城市內澇嚴重與整個城市的規劃不合理有很大關系，不論是規劃理念，還是規劃基礎設施，都有問題。因此，要徹底解決城市內澇需要“傷筋動骨”。

　　程曉陶還觀察發現，有關部門這幾年的主要精力在推動建設“海綿城市”，這種做法在一定程度上影響了此前的城市內澇治理思路。

　　“海綿城市”是一種新型的城市雨洪管理概念，即讓城市能夠像海綿一樣，在適應環境變化和應對自然災害等方面具有良好的“彈性”。

　　程曉陶分析說，城市內澇治理工作開始以后，有關方面發現改造排水系統非常難，比如地底下不是只有排水管，還有供水管、供電線路、網絡線路等，地下沒有那么多空間，“海綿城市”建設思路應運而生——通過城市里的雨水調節池、下沉式綠地等方式，把地表徑流留住，這樣就不用改造地下管線。

　　但程曉陶認為，這種城市建設的指標并不足以應對持續強降雨，實踐證明也并不能徹底解決城市內澇問題。

　　壓實城市政府責任

　　推動完善城市規劃

　　那么，怎樣才能走出年年暴雨、年年城市內澇的怪圈？

　　程曉陶認為，治理城市內澇，還要回到《國務院辦公廳關于做好城市排水防澇設施建設工作的通知》和《城鎮排水與污水處理條例》上來，把治理城市內澇的責任依法壓實到城市政府的頭上。

　　《國務院辦公廳關于做好城市排水防澇設施建設工作的通知》中提出要落實地方責任。“各地區要把城市排水防澇工作作為改善民生、保障城市安全的緊迫任務，切實落實城市人民政府的主體責任，加強排水防澇工作行政負責制，將其納入政府工作績效考核體系。”

　　《城鎮排水與污水處理條例》更是明確了責任追究：縣級以上地方人民政府及其城鎮排水主管部門和其他有關部門，發現違法行為或者接到對違法行為的舉報不予查處的，或者有其他未依照條例履行職責的行為的，直接負責的主管人員和其他責任人員將被處分。

　　今年入汛前，也就是2019年3月，國務院有關部門還印發通知，要求強化排水防澇安全責任制度，切實落實城市政府主體責任，做好城市排水防澇工作。

　　記者搜索公開資料發現，2013年以來，鮮有城市政府負責人或其他直接責任人員因城市內澇被問責。

　　林鴻潮分析說，城市政府治理內澇責任不好落實的原因有兩個，一是城市內澇有自然災害的因素，所以最終都可以將原因落到自然方面；二是從應急管理方面來說，實踐中的追責往往與造成嚴重后果掛鉤，城市內澇一般不會因人為因素造成嚴重后果，一般不涉及問責問題。

　　林鴻潮還認為，僅通過依法追究責任的方式問責，解決不了城市內澇問題。需要巨大的財力投入和詳細的施工規劃，“短期內不能期望通過問責方式作為解決城市內澇的主要路徑，也不能每年內澇，每年問責一次城市政府行政首長，實際上城市行政首長也解決不了這個問題”。他建議，在立法上，可以適時修改相關法律法規，依法推動城市規劃的完善，推動解決城市內澇問題。

　　程曉陶同樣認為，壓實城市政府的責任不能以現在這種行政考核、績效考核的方式，而應該把城市內澇的治理責任依法壓實給城市政府，具體怎么治理則由城市政府決定，將基本的責任劃分清楚地寫入相關法規。在相關法規完善后，中央政府則依法對城市政府執行規劃情況進行監督檢查。（陳磊）