賦予監察委員會憲法地位
健全黨和國家監督體系
鐘紀言
憲法是治國安邦的總章程，修改憲法是黨和國家政治生活中的一件大事。黨的十九屆二中全會審議通過的《中共中央關于修改憲法部分內容的建議》（以下簡稱《建議》），建議在將要提請十三屆全國人大一次會議審議的憲法修正案中，專門增寫監察委員會一節，確立監察委員會作為國家機構的法律地位。這是以習近平同志為核心的黨中央審時度勢作出的重大戰略決策，必將為加強黨對反腐敗工作的統一領導，建立集中統一、權威高效的國家監察體系，實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋，奠定堅實憲法基礎、產生重大深遠影響。我們要站在新時代黨和國家事業發展全局的高度，充分認識這一戰略決策的重大意義，深刻理解相關條文的內涵精髓，切實把思想和行動統一到黨中央決策部署上來，增強推動憲法實施、強化國家監察的自覺性和堅定性。
一、在憲法中增寫監察委員會一節，體現了全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨的有機統一
堅持黨的領導，是社會主義法治的根本要求，是推進全面依法治國的題中應有之義。在憲法中增寫監察委員會一節，是對我國政治體制、政治權力、政治關系的重大調整，是對國家監督制度的重大頂層設計，順應了把全面從嚴治黨向縱深推進的迫切要求，反映了黨的十八大以來國家監察體制改革的成果，貫徹了黨的十九大關于健全黨和國家監督體系的重大部署，有利于堅持和加強黨對反腐敗工作的統一領導，豐富和完善全國人民代表大會制度，為制定監察法、設立國家和地方各級監察委員會提供憲法依據，為推進國家治理體系和治理能力現代化提供重要保證。
深化國家監察體制改革，是強化黨和國家自我監督、堅持和加強黨的領導的重大決策部署。中國特色社會主義最本質的特征是中國共產黨領導，中國特色社會主義制度的最大優勢是中國共產黨領導，黨是最高政治領導力量。打鐵必須自身硬。堅持黨的領導，必須加強黨的建設，全面從嚴治黨，永葆黨的先進性和純潔性。我們黨全面領導、長期執政，面臨的最大挑戰是權力得不到有效監督、領導干部容易受到腐蝕，迫切要求加強對權力運行的制約和監督，探索出一條黨長期執政條件下實現自我凈化的有效路徑，這關乎黨和國家事業成敗，關乎我們能否跳出歷史周期率。習近平總書記指出，增強黨自我凈化能力，根本靠強化黨的自我監督和群眾監督；自我監督是世界性難題，是國家治理的“哥德巴赫猜想”，中國共產黨下決心成功，練就“絕世武功”，建設廉潔政治。要把黨內監督同國家機關監督、民主監督、司法監督、群眾監督、輿論監督貫通起來，形成發現問題、糾正偏差的有效機制。我國80%的公務員、95%以上的領導干部是共產黨員，黨內監督和國家監察既具有高度內在一致性，又具有高度互補性。黨的十八大以來，黨內監督得到有效加強，監督對象覆蓋了所有黨組織和黨員。這就要求適應形勢發展構建國家監察體系，對黨內監督覆蓋不到或者不適用于執行黨的紀律的公職人員，依法實施監察，真正把權力都關進制度籠子，確保黨和人民賦予的權力切實用來為人民謀利益。國家監察本質上屬于黨和國家的自我監督，不同于其他形式的外部監督，推進國家監察體制改革，有利于健全黨和國家監督體系，確保黨和國家長治久安。
在憲法中增寫監察委員會一節，體現了黨的主張和人民意志，為深化國家監察體制改革提供了根本法治保障。依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略，依法執政是黨治國理政的基本方式。堅持依法治國首先要依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政。習近平總書記強調，要堅持改革決策和立法決策相統一、相銜接，做到重大改革于法有據，使改革和法治同步推進。國家監察體制改革是建立中國特色監察體系的創制之舉，黨中央從全面從嚴治黨出發，將國家監察體制改革納入全面深化改革總體部署，積極推進改革及試點工作并取得重要階段性成效，在此基礎上使改革實踐成果成為憲法規定，具有堅實的政治基礎、理論基礎、實踐基礎和充分的法理支撐。《建議》在憲法第三章《國家機構》中專門增加一節，作為第七節“監察委員會”，增加五條，就國家監察委員會和地方各級監察委員會的性質、地位、名稱、人員組成、任期任屆、領導體制和工作機制等作出規定，為監察委員會建立組織體系、履行職能職責、運用相關權限、構建配合制約機制、強化自我監督等提供了根本依據，使黨的主張成為國家意志，使國家監察體制改革于憲有據、監察法于憲有源，體現了全面深化改革和全面依法治國、全面從嚴治黨的有機統一，必將進一步堅定全黨全國人民堅持走中國特色社會主義政治發展道路和中國特色社會主義法治道路的決心和信心。
賦予監察委員會憲法地位，必將推動反腐敗斗爭深入發展，直至奪取壓倒性勝利。人民群眾最痛恨腐敗現象，腐敗是我們黨面臨的最大威脅。當前，反腐敗斗爭壓倒性態勢已經形成并鞏固發展，但形勢依然嚴峻復雜。監察委員會就是反腐敗工作機構，監察法就是反腐敗國家立法，深化國家監察體制改革的一個重要目的，就是加強黨對反腐敗工作的統一領導，推動反腐敗斗爭向縱深發展。通過整合行政監察、預防腐敗和檢察機關查處貪污賄賂、失職瀆職及預防職務犯罪等工作力量，組建國家、省、市、縣監察委員會，同黨的紀律檢查機關合署辦公，對黨中央、地方黨委全面負責，將有效解決監察覆蓋面過窄、反腐敗力量分散、紀法銜接不暢等問題，健全黨領導反腐敗工作的體制機制，實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋。根據憲法制定監察法，依法賦予監察委員會職責權限和調查手段，用留置取代“兩規”措施，必將進一步推進反腐敗工作規范化法治化。在憲法中增寫監察委員會一節，并明確其性質定位和職能職責，為加強黨對反腐敗工作的統一領導提供了國家根本法保障，必將推動反腐敗斗爭取得更大成效，進一步增強人民群眾對黨的信心和信賴，厚植黨執政的政治基礎。
二、正確理解和把握憲法關于監察委員會的規定
憲法是對國家權力運行體制機制等重要問題的原則性、綱領性規定。此次憲法修改建議中，用一節對監察委員會作出規定，充分彰顯了監察委員會在國家治理體系中的重要作用，也為深化國家監察體制改革、保證監察委員會履職盡責提供了根本遵循。
（一）準確理解和把握監察委員會的性質和地位。《建議》提出在憲法第一百二十三條規定：“中華人民共和國各級監察委員會是國家的監察機關”，明確了監察委員會的性質和地位，在國家權力結構中設置監察機關，是從我國歷史傳統和現實國情出發加強對公權力監督的重大改革創新，體現了中國特色社會主義道路自信、理論自信、制度自信、文化自信。監察委員會作為行使國家監察職能的專責機關，與黨的紀律檢查委員會合署辦公，實現黨性和人民性的高度統一。監察委員會是實現黨和國家自我監督的政治機關，不是行政機關、司法機關。其依法行使的監察權，不是行政監察、反貪反瀆、預防腐敗職能的簡單疊加，而是在黨直接領導下，代表黨和國家對所有行使公權力的公職人員進行監督，既調查職務違法行為，又調查職務犯罪行為，其職能權限與司法機關、執法部門明顯不同。同時，監察委員會在履行職責過程中，既要加強日常監督、查清職務違法犯罪事實，進行相應處置，還要開展嚴肅的思想政治工作，進行理想信念宗旨教育，做到懲前毖后、治病救人，努力取得良好的政治效果、法紀效果和社會效果。
（二）準確理解和把握監察委員會的名稱、人員組成、任期任屆和職能職責。《建議》提出在憲法第一百二十四條規定：“中華人民共和國設立國家監察委員會和地方各級監察委員會。監察委員會由下列人員組成：主任，副主任若干人，委員若干人。監察委員會主任每屆任期同本級人民代表大會每屆任期相同。國家監察委員會主任連續任職不得超過兩屆。監察委員會的組織和職權由法律規定。”這明確了監察委員會的基本構成要素。依據憲法規定和改革實踐，正在制定的監察法將要對國家、省、市、縣設立監察委員會作出具體規定。國家一級監察委員會名稱前冠以“國家”，體現由行政監察“小監察”變為國家監察“大監察”，表明了最高一級國家機構的地位；地方各級監察委員會名稱采用行政區劃+“監察委員會”的表述方式。監察委員會主任由本級人民代表大會選舉產生，副主任和委員由主任提請本級人民代表大會常務委員會任免。各級監察委員會可以向本級黨的機關、國家機關、經法律法規授權或者委托管理公共事務的組織和單位以及所管轄的行政區域、國有企業等派駐或者派出監察機構、監察專員。監察機關的主要職能是調查職務違法和職務犯罪，開展廉政建設和反腐敗工作，維護憲法和法律的尊嚴；主要職責是監督、調查、處置；主要權限包括談話、訊問、詢問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等。
（三）準確理解和把握監察委員會的領導體制和工作機制。《建議》提出在憲法第一百二十五條規定：“中華人民共和國國家監察委員會是最高監察機關。國家監察委員會領導地方各級監察委員會的工作。” 第一百二十六條規定：“國家監察委員會對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會負責。地方各級監察委員會對產生它的國家權力機關和上一級監察委員會負責。”對這兩條應當統一起來理解、貫通起來把握。一方面，為保證黨對反腐敗工作的集中統一領導，黨的紀律檢查機關同監察委員會合署辦公，履行紀檢、監察兩項職責，在領導體制上與紀委的雙重領導體制高度一致。監察委員會在行使權限時，重要事項需由同級黨委批準；國家監察委員會領導地方各級監察委員會的工作，上級監察委員會領導下級監察委員會的工作，地方各級監察委員會要對上一級監察委員會負責。另一方面，監察委員會由人大產生，就必然要對人大及其常委會負責，并接受其監督。在深化國家監察體制改革試點中，試點地區創造出許多有利于人大及其常委會實現對監察委員會監督的好形式好方法。
（四）準確理解和把握監察委員會與其他機關的配合制約關系。《建議》提出在憲法第一百二十七條規定：“監察委員會依照法律規定獨立行使監察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。監察機關辦理職務違法和職務犯罪案件，應當與審判機關、檢察機關、執法部門相互配合、相互制約。”審判機關指的是各級人民法院；檢察機關指的是各級人民檢察院；執法部門包括公安機關、國家安全機關、審計機關、行政執法機關等。監察機關履行監督、調查、處置職責，行使調查權限，是依據法律授權，行政機關、社會團體和個人無權干涉。同時，有關單位和個人應當積極協助配合監察委員會行使監察權。目前在實際工作中，紀檢監察機關不僅同審判機關、檢察機關形成了互相配合、互相制約關系，同執法部門也形成互相配合、制約的工作聯系。審計部門發現領導干部涉嫌違紀違法問題線索，要按規定移送相關紀檢監察機關調查處置；紀檢監察機關提出采取技術調查、限制出境等措施的請求后，公安機關與相關部門要對適用對象、種類、期限、程序等進行嚴格審核并批準；在對生產安全責任事故的調查中，由安監、質檢、食藥監等部門同監察部門組成聯合調查組，實地調查取證，共同研究分析事故的性質和責任，確定責任追究的范圍和形式。監察委員會成立后，對涉嫌職務犯罪的行為，監察委員會調查終結后移送檢察機關依法審查、提起公訴，由人民法院負責審判；對監察機關移送的案件，檢察機關經審查后認為需要補充核實的，應退回監察機關進行補充調查，必要時還可自行補充偵查。在憲法中對這種關系作出明確規定，是將客觀存在的工作關系制度化法律化，可確保監察權依法正確行使，并受到嚴格監督。
三、以憲法為遵循健全黨和國家監督體系
《建議》堅持正確政治方向，把握了憲法修改的科學規律，體現了黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，完全順黨心合民意。我們要牢固樹立政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識，自覺同以習近平同志為核心的黨中央保持高度一致，認真學習領會、堅決貫徹落實《建議》精神，為十三屆全國人大一次會議順利審議通過憲法修正案、起草監察法做好相關準備，為憲法順利實施、監委依法履職打下堅實基礎。一是認真學習修改憲法《建議》，深刻領會黨中央關于深化國家監察體制改革的戰略謀劃和決策部署，切實統一思想和行動，樹立憲法意識、增強憲法自信，提高依照憲法法律行使權力、履行職責的意識和能力。二是繼續深化國家監察體制改革，在目前擴大試點工作有序推進基礎上，繼續在依法履職、紀法貫通、法法銜接、行使職權和完善配套法規制度上下功夫，把制度優勢轉化成治理效能。三是堅持和加強黨的全面領導，構建黨統一指揮、全面覆蓋、權威高效的監督體系，把黨內監督同國家機關監督、民主監督、司法監督、群眾監督、輿論監督貫通起來，增強監督合力。四是強化自我監督，加強紀檢監察機關黨建工作，堅持集體決策，細化工作流程，嚴格審批權限，規范內控程序，自覺主動接受黨內監督和社會監督，對執紀違紀、執法違法的堅決查處，對失職失責的嚴肅問責，建設忠誠干凈擔當的紀檢監察干部隊伍，確保黨和人民賦予的權力不被濫用、懲惡揚善的利劍永不蒙塵。
