◆ 舉報(bào)人舉報(bào)違法違規(guī)線索，能夠降低行政監(jiān)管成本，提高監(jiān)管效率
◆ 對于舉報(bào)人，要補(bǔ)齊保護(hù)機(jī)制和獎勵機(jī)制兩大短板
2017年11月，山東省食品藥品監(jiān)督管理局、山東省財(cái)政廳起草了《山東省食品藥品違法行為舉報(bào)獎勵辦法實(shí)施細(xì)則（征求意見稿）》，面向社會公開征求意見。意見稿提出，根據(jù)舉報(bào)案件的貨值金額以及案件性質(zhì)等因素計(jì)算獎勵金額，舉報(bào)人有特別重大貢獻(xiàn)的，獎勵金額原則上不少于30萬元。
山東省重獎舉報(bào)人這一舉措，旨在充分調(diào)動社會大眾舉報(bào)違法行為的積極性，彰顯了當(dāng)?shù)鼐S護(hù)食品安全環(huán)境的誠意，必將進(jìn)一步壓縮問題食品的生存空間。
舉報(bào)人，指在非職權(quán)范圍內(nèi)揭露相關(guān)違法犯罪行為的公民，其舉報(bào)行為對違法企業(yè)有很大威懾力。
中國社會科學(xué)院社會學(xué)所王俊秀研究員對《瞭望》新聞周刊記者說，針對食品安全、環(huán)境污染、預(yù)防腐敗、企業(yè)欺詐等行為，僅靠行政執(zhí)法、自我監(jiān)督是不夠的，還應(yīng)該通過消除舉報(bào)人“后顧之憂”，動員社會力量參與。
“如果舉報(bào)人的舉報(bào)內(nèi)容屬實(shí)，有利于社會大眾，應(yīng)當(dāng)加以鼓勵。”北京大成律師事務(wù)所杜立元律師對《瞭望》新聞周刊記者說，“目前，還應(yīng)加大舉報(bào)人的人身安全保護(hù)力度，以進(jìn)一步完善舉報(bào)人權(quán)益保護(hù)機(jī)制。”
舉報(bào)人督促企業(yè)更加自律
對于舉報(bào)人，在我國2000年修訂的產(chǎn)品質(zhì)量法中就規(guī)定了有獎舉報(bào)制度，新食品安全法中提到對查證屬實(shí)的舉報(bào)，給予舉報(bào)人獎勵。
以食品藥品安全領(lǐng)域為例，食品藥品違法行為有一定專業(yè)性和隱秘性，即使是專門的執(zhí)法者，也要經(jīng)過復(fù)雜的調(diào)查取證、檢驗(yàn)等程序才能確認(rèn)。監(jiān)管部門受到人力、物力、財(cái)力等制約，難以實(shí)現(xiàn)對食品市場全方位、全覆蓋的監(jiān)管巡查，這就讓一些違法者成為“漏網(wǎng)之魚”。
“食品行業(yè)違法行為隱蔽性高，如過期食品回爐再售、非法添加和濫用食品添加劑等違法行為，外部人員很難全部掌握。”王俊秀說，“企業(yè)的不法行為，瞞不過企業(yè)內(nèi)部員工的眼睛。借助無處不在的社會力量，鼓勵舉報(bào)人舉報(bào)違法行為，可以掃除監(jiān)管盲區(qū)。”
從以往曝光的一些引起社會廣泛關(guān)注的食品安全事件來看，不乏企業(yè)內(nèi)部員工舉報(bào)的案例。在杜立元看來，舉報(bào)人舉報(bào)行為降低了行政監(jiān)管成本，能夠有效提高執(zhí)法質(zhì)效。隨著智能手機(jī)的普及，舉報(bào)人還有可能拍攝到違法現(xiàn)場和作案人員，擁有獨(dú)特優(yōu)勢。
近年來，我國各地探索建立完善舉報(bào)人權(quán)益保護(hù)機(jī)制，自深圳市從2016年8月1日開始，北京、上海、杭州、陜西等地也相繼推出了各自的舉報(bào)人權(quán)益保護(hù)機(jī)制，應(yīng)用范圍也逐漸擴(kuò)展至其他領(lǐng)域。
在交通領(lǐng)域，深圳、杭州、武漢等地制定相關(guān)制度鼓勵舉報(bào)交通違法行為。深圳規(guī)定，市民進(jìn)行交通違法舉報(bào)，最多可獲3000元，最低50元。涵蓋的違法行為包括了偽造車牌、非法改裝、違章變道或超車等、向車窗外亂拋撒垃圾等不同程度的違法行為。
在金融領(lǐng)域，2014年6月，中國證監(jiān)會發(fā)布《證券期貨違法違規(guī)行為舉報(bào)工作暫行規(guī)定》，設(shè)立證券期貨違法違規(guī)行為舉報(bào)中心，處理可以作為稽查案件調(diào)查線索的舉報(bào)。為鼓勵舉報(bào)人提供線索，對于符合獎勵條件的一般舉報(bào)，給予不超過10萬元的獎勵；對于舉報(bào)在全國有重大影響或罰沒款金額特別巨大的，獎勵金額最高可達(dá)30萬元。
在環(huán)保領(lǐng)域，一些地方實(shí)行舉報(bào)人權(quán)益保護(hù)機(jī)制，極大地提高了舉報(bào)人的積極性，有效幫助減少了深井排污等隱蔽性極強(qiáng)且危害較大的污染環(huán)境行為。
有些地方鼓勵內(nèi)部人向金融監(jiān)管部門舉報(bào)上市公司違法違規(guī)、向稅務(wù)管理部門舉報(bào)企業(yè)偷稅、向紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)舉報(bào)公務(wù)員的違紀(jì)違法行為、向檢察院舉報(bào)公務(wù)員貪污瀆職；鼓勵內(nèi)部人舉報(bào)企業(yè)參與走私、生產(chǎn)銷售假冒偽劣產(chǎn)品等行為。
杜立元說：“舉報(bào)人權(quán)益保護(hù)機(jī)制提高了舉報(bào)人的積極性，讓違法者認(rèn)識到，其違法行為可能會被身邊人舉報(bào)，從而打消違法者的僥幸心理。”舉報(bào)人權(quán)益保護(hù)機(jī)制可適用于更多領(lǐng)域，特別在市場監(jiān)管方面，完善舉報(bào)人權(quán)益保護(hù)機(jī)制，可以幫助市場形成競爭有序、買賣公平、誠實(shí)守信的良好氛圍。
加大舉報(bào)人保護(hù)力度
從以往實(shí)踐來看，目前我國舉報(bào)人權(quán)益保護(hù)機(jī)制還存在舉報(bào)人保護(hù)不力、獎勵標(biāo)準(zhǔn)不完善兩大短板，一定程度上制約了社會力量參與監(jiān)督的積極性。
針對舉報(bào)人權(quán)益保護(hù)機(jī)制，需要進(jìn)一步完善對舉報(bào)人的保護(hù)的法律設(shè)計(jì)。
“對舉報(bào)人的保護(hù)分為個(gè)人信息保護(hù)、人身保護(hù)和就業(yè)保護(hù)，只有為舉報(bào)人提供了充分的保護(hù)，才能消除舉報(bào)人的顧慮。”杜立元說，目前，相關(guān)法律制度還有不小的完善空間。例如，新食品安全法第115條規(guī)定：“舉報(bào)人舉報(bào)所在企業(yè)的，該企業(yè)不得以解除、變更勞動合同或者其他方式對舉報(bào)人進(jìn)行打擊報(bào)復(fù)。”但是，由于沒有專門的保護(hù)機(jī)構(gòu)，該條款難以充分落實(shí)。
又如，對政府機(jī)關(guān)或公司違規(guī)進(jìn)行舉報(bào)的雇員，很難通過刑事訴訟法有關(guān)條款獲得保護(hù)，而現(xiàn)行的勞動法以及勞動合同法中，也沒有專門針對雇員、職員舉報(bào)的保護(hù)制度。2016年4月，最高人民檢察院、公安部、財(cái)政部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于保護(hù)、獎勵職務(wù)犯罪舉報(bào)人的若干規(guī)定》，進(jìn)一步完善了對舉報(bào)人“打擊報(bào)復(fù)”的保護(hù)以及舉報(bào)獎勵制度，但范圍仍有進(jìn)一步拓展的空間。
“舉報(bào)人的舉報(bào)行為可能會使違法者面臨較大數(shù)額的罰金甚至刑事處罰，因此，被舉報(bào)者可能會對舉報(bào)人及其家人進(jìn)行或明或暗的報(bào)復(fù)。”杜立元說。內(nèi)部舉報(bào)人往往是企事業(yè)單位職工、公務(wù)員等，如果保護(hù)機(jī)制不健全，就可能遭遇調(diào)換崗位等隱性報(bào)復(fù)行為。舉報(bào)人如何尋找申訴部門、如何對遭到打擊報(bào)復(fù)的舉報(bào)人進(jìn)行救濟(jì)等，都是亟需解決的問題。
“要完善相關(guān)的配套制度，制定嚴(yán)密的投訴舉報(bào)保密工作機(jī)制，嚴(yán)格規(guī)定相關(guān)工作人員的主體責(zé)任，確保舉報(bào)人的相關(guān)信息不泄露。”杜立元說，符合法律規(guī)定的舉報(bào)人在遭受被舉報(bào)人的解雇、降薪以及其他不利待遇時(shí)，可以依照法律規(guī)定請求確認(rèn)解雇無效以及給予法律規(guī)定的民事補(bǔ)償。此外，泄露舉報(bào)人身份情況、打擊報(bào)復(fù)舉報(bào)人等行為，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。
此外，還應(yīng)加強(qiáng)第三方或?qū)I(yè)人員幫助。杜立元建議，可鼓勵社會組織為舉報(bào)人提供專業(yè)咨詢幫助，如建立舉報(bào)人求助熱線，幫助舉報(bào)人分析、化解舉報(bào)風(fēng)險(xiǎn)等。
完善舉報(bào)人獎勵標(biāo)準(zhǔn)
舉報(bào)人舉報(bào)的獎金多少，直接影響舉報(bào)人的舉報(bào)積極性。2017年8月，國家食品藥品監(jiān)督管理總局會同財(cái)政部發(fā)布新修訂的《食品藥品違法行為舉報(bào)獎勵辦法》（以下簡稱《辦法》），要求各省市按照修訂后的辦法執(zhí)行。
《辦法》將每起案件舉報(bào)獎勵限額從原先的30萬元提高到50萬元，并將適用范圍擴(kuò)展到食品、藥品、化妝品、保健食品、醫(yī)療器械全領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)“四品一械”全覆蓋。根據(jù)《辦法》，研制、生產(chǎn)、經(jīng)營、使用環(huán)節(jié)內(nèi)部人員舉報(bào)的，可在獎勵標(biāo)準(zhǔn)上追加獎勵金額。
但從目前各地規(guī)定來看，舉報(bào)獎金額度幾乎都有上限，大多數(shù)地區(qū)規(guī)定罰金全部上繳國家，獎金經(jīng)過一系列手續(xù)才能到達(dá)舉報(bào)人手中。因此，需要進(jìn)一步健全完善投訴舉報(bào)獎勵機(jī)制，加大對舉報(bào)人舉報(bào)的獎勵力度，鼓勵舉報(bào)人及時(shí)舉報(bào)違法行為。
“作為舉報(bào)人，需要的不僅是良知和勇氣，同樣需要相應(yīng)激勵。有必要通過科學(xué)合理的獎金數(shù)額，讓他們獲得與風(fēng)險(xiǎn)對等的經(jīng)濟(jì)回報(bào)，激勵舉報(bào)人舉報(bào)投訴違法行為。”王俊秀說。
例如，美國實(shí)行“罰金分成”制度，舉報(bào)人獎金直接來自于罰金。2009年，美國輝瑞公司用非法手段推銷藥品，被罰處13億美元刑事罰金和10億美元民事賠償。5名輝瑞員工和1名醫(yī)生通過費(fèi)城的一家法律事務(wù)所向美國官方舉報(bào)了輝瑞，獲得1億多美元獎勵。王俊秀建議，可借鑒“罰金分成”制度，完善對舉報(bào)人的獎勵標(biāo)準(zhǔn)。
杜立元建議，還應(yīng)建立高效便捷的投訴舉報(bào)系統(tǒng)。“建立科學(xué)合理、便捷高效的投訴舉報(bào)系統(tǒng)是傾聽和解決公眾訴求的一個(gè)有效途徑，也為舉報(bào)人以正當(dāng)合法渠道進(jìn)行監(jiān)督舉報(bào)提供了有效通道。”（刊于《瞭望》2018年第3期 記者李松）
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