| [新華網記者]各位網友，大家好，歡迎收看新華訪談。當前我國經濟運行總體平穩，但結構性矛盾依然突出，金融風險問題再度引發關注。有觀點認為，地方政府債務問題是當前金融系統最為關注的風險點之一。 今天我們非常榮幸地請到了中國改革基金會國民經濟研究所常務副所長、資深研究員王梅做客新華訪談，來跟我們聊聊地方政府債務的問題。王老師，請先跟廣大網友打聲招呼吧。 [ 2013-09-24 12:59:41 ] | ||
| [王梅]各位網友好。 [ 2013-09-24 12:59:41 ] | ||
| [新華網記者]王老師，最近大家對地方債的問題又變得非常關注, 是什么原因? 地方政府的債務規模到底有多大? [ 2013-09-24 12:59:41 ] | ||
| [王梅]這一輪對地方政府債務的關注可能和8月份全國審計署開始對全國的審計有關，在6月份審計署剛剛公布了對36個城市的抽查結果以后又啟動了新一輪的審計，不免引起各方的猜測。而且這次審計活動涉及的范圍比較廣，它涉及到5級政府，對地方債審計的種類和范圍也會有所擴大。當然還有一個大的宏觀背景，那就是中國經濟從2011年開始逐漸回落，這增加了地方政府的還債壓力，所以人們對地方債的問題變得非常關注。 [ 2013-09-24 12:59:41 ] | ||
| [王梅]關于地方債務的規模，2011年審計署公布了一個數據，在2010年底，全國的地方性政府債務規模是10.7萬億，這不包括鄉級政府的債務。從那以后再沒有新的官方數據的更新。 [ 2013-09-24 12:59:41 ] | ||
| [王梅]今年6月份的數據是對36個城市抽查的結果，不是一個全國性的數據。與此同時，各方面的專家也對地方債務進行了估算，有的認為15萬億，有的認為是20萬億，共識大概在16萬億到18萬億之間，大約占GDP的30%左右。 [ 2013-09-24 12:59:41 ] | ||
| [王梅] 其實政府相關部門已經建立起一套對地方政府債務的監控系統，雖然這個系統比較新，還不完善，但是根據這個系統，我相信他們對地方政府債務規模是有一定掌控的。隨著時間的推移，隨著系統的完善，我希望相關部門能夠建立起一個定期披露的制度，這樣也可以避免不必要的猜測和由此引起的擔憂。 [ 2013-09-24 12:59:41 ] | ||
| [新華網記者]您是如何評判這個債務規模的？ [ 2013-09-24 12:59:41 ] | ||
| [王梅]對這個債務規模我有兩個總體觀點：第一，地方政府債務規模在總體上是可控的。第二，這個規模還是蠻大的，需要引起擔憂，但同時也要防范局部失控的風險。 [ 2013-09-24 12:59:41 ] | ||
| [王梅]為什么總體上我認為是可控的？第一，如果把地方政府債務和中央政府債務結合起來考慮的話，它們占GDP的比重大約在50%—60%，這個比率是低于國際警戒線的。 [ 2013-09-24 12:59:41 ] | ||
| [王梅]其次，從結構上來看，中國政府債務中的外債比例比較小，這和那些需要到國際市場上去融資，同時自己的外匯儲備又很少的國家相比，我們的風險還是相對小的。 [ 2013-09-24 12:59:41 ] | ||
| [王梅]第三，中國政府和外國政府有一個區別，尤其是地方政府，它有很多資產，比如它持有上市公司的股票、持有很多土地儲備等。從資產負債表的角度來看，相應的風險也是比較小的。 [ 2013-09-24 12:59:41 ] | ||
| [王梅]最后，和中國的宏觀經濟背景也有關系，中國的儲蓄率很高，將近50%，是世界上也算是比例很高的。另外，我們經濟增長還是相對平穩的，這為地方政府防控風險提供了很好的保障。 [ 2013-09-24 12:59:41 ] | ||
| [王梅]那我為什么又認為地方債務規模是引人擔憂的呢？首先，債務規模不小，占GDP的30%。第二、最近這幾年，地方債務規模增長地比較快。第三、地方政府債務是由影子銀行來提供融資的，影子銀行不透明，而且融資的成本比較高。所以這三個加在一起，我覺得還是有非常讓人擔憂的成分在里面。 [ 2013-09-24 12:59:41 ] | ||
| [新華網記者]廣大網友也很關心產生地方政府債務的原因是什么？因為根據預算法的規定是禁止地方政府借債的。 [ 2013-09-24 12:59:41 ] | ||
| [王梅]法律上是不允許地方政府借債的，除非有國務院批準。但是現實中地方政府確實在舉債，一種是通過融資平臺公司替它舉債。還有的地方政府干脆自己的部門和事業單位直接舉債。根據2011年審計署的報告，這兩塊的比率大概各占50%。這個舉債產生的原因有兩個：周期的原因和制度上的原因。 [ 2013-09-24 12:59:41 ] | ||
| [王梅]第一是周期上的原因，在全球金融期間，為了維持宏觀經濟的穩定，中央政府采取了4萬億刺激計劃，在這個期間，地方政府確實被鼓勵融資來支持中央維穩的刺激措施。第二，從2011年開始，經濟增長在逐漸下滑，尤其是2012年，經濟增長速度下降到8%以下，但同時中國的出口持續低迷，消費的增長比較平穩，所以對投資的依賴比較大，當制造業的投資增速持續下滑的時候，對基礎設施的投資依賴就比較大。在中國，基礎設施投資主要是由地方政府承擔的。所以因為這兩個周期性的原因，地方政府負債舉債的規模增長地比較厲害。 [ 2013-09-24 12:59:41 ] | ||
| [王梅]第二是制度上的原因：中央在評價地方政府的績效評估時，對GDP看得比較重，這給地方政府官員提供了巨大的融資舉債激勵機制。同時，我們對債的管理，怎么借、怎么用、怎么還，這一套管理機制沒有，沒有監督，這也是問題。再有就是事權和財權的不匹配，因為地方政府沒錢所以它要舉債。所以產生原因是多方面的。 [ 2013-09-24 12:59:41 ] | ||
| [新華網記者]您認為地方政府債務為什么會一年比一年多？ [ 2013-09-24 12:58:01 ] | ||
| [王梅]還是因為周期和制度的原因，第一，要應對全球金融危機風險。第二，經濟在持續下滑，需要依靠基礎設施投資來穩定宏觀經濟環境。制度上的原因就是地方政府官員要業績，所以他需要找項目、找投資來實現GDP增長，這樣能證明他是有成績的，才能爭取提升的機會。 [ 2013-09-24 12:58:01 ] | ||
| [新華網記者]近日習近平指出，"我們確實面臨地方政府債務、部分行業產能過剩等困難，但這些問題都處于可控范圍之內，我們有能力處理好。" 您認為中央會采取什么辦法來處理地方債的問題？ [ 2013-09-24 12:58:01 ] | ||
| [王梅]地方債的問題是非常復雜的，它是財政風險的聚集點也是金融風險的聚集點，還涉及到地方政府的行為問題。所以我相信政府會采取多方面的措施來治理這個問題，它有各個角度。比如說存量和增量的角度，就是怎么樣消化存量，怎么樣將來管理好增量，這是一個角度。還有，比如怎么制定短期的政策應對措施，同時也要建立起長期的、完整的地方政府債務管理機制。同時不僅是從財政的角度，它還涉及到其他很多領域的政策，所以是怎樣進行配套改革的問題。 [ 2013-09-24 12:58:01 ] | ||
| [王梅]比如說2010年，國務院發布了19號文件，就是針對清理整頓地方政府債務平臺問題的。去年12月份，財政部又發財預463號文件，這是針對地方政府平臺公司的融資舉債問題，禁止地方政府從影子銀行融資、為融資平臺公司進行擔保，但是這兩個文件落實情況不太理想。今年6月份，財政部部長在向全國人大常委會做2012年決算匯報的時候，也提出一系列地方債的管理措施，比如說提到要加強地方債預警機制，加強地方債監測機制，同時提到要根據地方債性質的不同將他們納入預算管理，這都是非常重要的。 [ 2013-09-24 12:58:01 ] | ||
| [王梅]對于地方債務的存量，中央政府也出臺了文件，就是允許省級政府也建立資產管理公司，這是什么意思呢？就是除了四大資產管理公司以外，省級管理公司也可以參與到幫助處理壞債的問題。處理地方債務增量的問題，我認為要建立一個發債機制，要規范融資，要利用地方債券發行的前門代理融資平臺舉債的后門。國務院也出臺了資產證券化的政策，這可以幫助融資平臺公司盤活資產，而且產生新的現金流，解決它未來償債和舉債的壓力。 [ 2013-09-24 12:58:01 ] | ||
| [王梅]還有相關配套問題，最近國務院新出臺文件，就是盡快加快吸引民間資本進入基礎設施領域，這樣一方面會幫助我們支持經濟增長，另外一方面減輕地方政府融資舉債的壓力。所以我相信會有一系列的相關舉措，這還包括政府改革問題，要改善地方政府官員的政績審核體制，加強地方政府的執政能力，包括選擇項目、監控項目的能力，包括增加政策制定過程透明度的問題. 如果沒有透明度的話，人大怎么監督?公眾怎么監督? 我相信政府對地方債的問題所采取的措施會是一攬子的，多個角度的。 [ 2013-09-24 12:58:01 ] | ||
| [新華網記者]您認為地方政府應對債務危機的當務之急是什么？ [ 2013-09-24 12:58:01 ] | ||
| [王梅]地方政府本身應該意識到債務問題是個問題，現在很多地方政府官員覺得他只有投資的責任，他只有幫助增加GDP的責任，他沒有還債的責任，這是不對的，這個問責制是沒有的。所以首先要在制度上讓地方政府官員意識到，還債也是他的責任，他應該為他所借來的錢負責任的，這個錢用得怎么樣，用得好不好，將來有沒有能力償還，這是很關鍵的。 [ 2013-09-24 12:58:01 ] | ||
| [王梅]第二，要逼迫他，把決策機制、決策過程公開透明。比如如果準備明年造一條路和橋，那可以拿到網上曬一曬，看當地的老百姓需不需要這條路、這個橋, 這個錢是不是可以用來做一個污水處理廠更好. 這個決策中間要有一個專家評審的過程，要有人大監督的過程，要有老百姓參政議政的過程，這樣就不是一個人拍腦袋來決定的. 因為官員不是專家，他可以在宏觀層面上對整個城市的規劃做一個設想，但是具體的投資一定要引用專家的觀點、人大的監督以及公民的監督，我覺得這是最關鍵的。 [ 2013-09-24 12:58:01 ] | ||
| [新華網記者]您剛才也講到了影子銀行的問題，現在有觀點指出，地方政府債務、影子銀行和房地產融資是當前金融系統最為關注的風險點，您怎么評價這種說法？ [ 2013-09-24 12:58:01 ] | ||
| [王梅]我覺得這是有一定的道理。從地方債來講，70%是銀行貸款，地方債出現任何風險直接就變成銀行風險。另一方面，在新增的債務方面，它的主要來源是影子銀行，那影子銀行，其中它的來源一部分是銀行這兒過來的，所以融資平臺出現什么問題也會間接通過影子銀行影響到銀行。 [ 2013-09-24 12:58:01 ] | ||
| [王梅]從地產項目來說，影子銀行很大一部分增量資金也去了地產項目，但是這些項目都是一些受宏觀政策調控和現金流不太好的項目，所以這些項目一旦出現問題也會通過影子銀行影響到銀行系統。那影子銀行本身，它和銀行很像，也是把儲蓄變成投資的一個中介機構，在中國表現為信托、小額貸款、典當等，它的特點是什么？不透明，受到監管小，所以它有很多問題。它有高杠桿率、標的物不對等等一系列問題，所以這三個問題的確是金融系統應該關注的風險點。 [ 2013-09-24 12:58:01 ] | ||
| [王梅]說到影子銀行的同時也要提到影子銀行和金融創新是一個事物的兩面，好的金融創新對服務實體是有益的，包括資產證券化也是金融創新，運轉地好會對實體經濟提供好的幫助。從總體上來講，影子銀行的風險也是可控的，局部會有一些風險點，但總體上是可控的。 [ 2013-09-24 12:58:01 ] | ||
| [新華網記者]我們知道現在地方政府的土地出讓其實是它償債的主要手段之一，如果老是依靠土地財政，那還會存在隱性風險難以控制的問題，對此應該如何解決，您有什么建議？ [ 2013-09-24 12:58:01 ] | ||
| [王梅]在中國，地方政府的償債大約50%是靠地方政府賣地收入的，在有些地方更高。土地是供幾代人用的，一代人把土地都用完了，這是不負責任的，也不可持續。在應對這個問題上，確實需要采取一系列的措施，其中一個馬上應該做的就是地方政府退出房地產，把賣地收入給降下來，但因為現在地方政府的收入責任和支出責任不匹配，所以也要相應地為地方政府提供其他收入，比如房地產稅是一個潛在的很好的政策工具，可以為地方政府提供新的收入來源來取代它對賣地收入的依靠。 [ 2013-09-24 12:58:01 ] | ||
| [王梅]另一方面，現在正在進行土地制度改革也是非常有前景的、很重要的改革，因為現在中國有很多閑置的宅基地，如果農民都接受這種方式的話，通過土地制度改革把這些宅基地集中起來并轉化為城市可以用的商業用地，這確實可以對我們的國家城市化建設、基礎設施建設提供新的動力，這也是城鎮化過程中一個必走的過程。 [ 2013-09-24 12:58:01 ] | ||
| [王梅]對賣地收入的依賴確實是令人擔憂，但也有相應的政策手段可以采用，而且有一些正在被采用。 [ 2013-09-24 12:58:01 ] | ||
| [新華網記者]非常感謝王梅老師跟我們分享她對地方政府債務的一些觀點，感謝網友關注這期新華訪談，下期節目再見。 [ 2013-09-24 12:58:01 ] | ||
| [王梅]感謝廣大網友，再見。 [ 2013-09-24 12:58:01 ] | ||