2024年 9月 23日，在位于纽约的联合国总部，与会者从联合国未来峰会会场外走过

文/张贵洪

编辑/吴美娜

纪念联合国成立80周年高级别会议9月22日在联合国总部举行。与会各方强调，要重申对多边主义以及《联合国宪章》宗旨和原则的承诺，携手共进，强化联合国作用。

联合国秘书长古特雷斯指出，《联合国宪章》宗旨和原则“正在遭受前所未有的攻击”，战争、饥饿、气候变化等都在严峻考验全球治理体系。他强调：“要应对这些挑战，我们不仅要捍卫联合国地位，更要强化联合国作用。”

联合国是最具普遍性、代表性和权威性的政府间国际组织，其权威性和有效性有赖于会员国和伙伴的支持，更离不开大国的合作和协调。多边主义是联合国履行使命和开展工作的基础，单边主义和强权政治是其天然的威胁和挑战。联合国成立至今80年的历史，就是以多边主义反对单边主义、以国际法治对抗强权政治、以国际规则取代丛林法则的历史。

联合国始终面临单边主义和强权政治的威胁

在80年的历史中，联合国核心原则——国家主权平等、和平解决国际争端、不得使用武力、不干涉内政等，始终面临单边主义和强权政治的挑战和侵蚀。

联合国成立两年后，世界就陷入冷战。在东西方全面对抗的国际格局下，单边主义和强权政治取代多边主义和国际合作，成为大国和强国在国际事务中的主要选择。即使成立北大西洋公约组织（北约，1949年4月成立）和华沙条约组织（华约，1955年5月成立）这样的国际组织，其目标也主要是进行战略对抗，并不能体现多边主义的真正价值和精神。在单边主义和强权政治盛行的年代，联合国被边缘化。

单边主义和强权政治表现在诸多领域。

经济上，主要表现为超出联合国授权范围的单边或集体制裁，如巴黎统筹委员会（1949年成立的对社会主义国家实行禁运和贸易限制的国际组织），这种行为削弱了联合国制裁体系的权威性和统一性，将国内法凌驾于国际法之上。

法律上，主要表现在三方面：一是拒绝签约或履约；二是“毁约退群”；三是选择性接受规则，规则只能约束别人，不能约束自己。

政治和外交上，主要表现为干涉别国内政，为偏袒盟友而滥用否决权，导致联合国安理会无法有效发挥作用。

军事上，主要表现为绕过、无视或操纵安理会，直接采取军事行动。如冷战时期的越南战争和阿富汗战争，冷战结束后的伊拉克战争和科索沃战争。

20世纪50和60年代随着世界上一批民族国家获得独立并加入联合国，联合国的政治生态发生改变。这些国家通过不结盟运动、七十七国集团和大量区域性国际组织开展多边合作，成为反对单边主义和抗衡强权政治的主要力量。

冷战结束以来，新兴市场国家和发展中国家汇聚成全球南方并群体性崛起。全球南方国家通过亚太经合组织、上海合作组织、金砖国家及金砖国家新开发银行、亚洲基础设施投资银行等新兴多边机制开展多边合作，已成为践行多边主义和支持联合国的主体力量。

美国总统特朗普 1月 20日签署行政令，宣布美国将再次退出旨在应对气候变化的《巴黎协定》。图为当天，在美国首都华盛顿第一资本体育馆，特朗普签署行政令

单边主义和强权政治新的表现和特点

冷战结束后，大国协调取代大国对抗，多边主义获得空前发展。联合国框架下的和平行动、发展议程和人权事业都有新的进展和突破。但近年来，随着美国新政府上台，单边主义和强权政治重新抬头，并且呈现出新的动向和特点，联合国的权威和作用受到一定程度的削弱和挑战。

一是“本国优先”。这种与全球主义和多边主义相对立的政治理念和政策导向将本国国家利益、国家安全和本国公民的福祉置于绝对优先的地位，甚至不惜减少承担国际责任和履行多边合作的承诺。这种做法破坏了全球合作和政治信任，助长孤立主义和保护主义，最终将导致国际秩序失衡和全球治理失灵。

二是单边制裁。这种由一个主权国家凭借其自身政策和国内法律，而非依据联合国等多边机构的授权，对另一个国家、实体、组织或个人实施的强制性措施，具有很强的工具性和政治性，但缺乏合法性。因为它违反了《联合国宪章》的基本原则，是霸权主义和强权政治的表现。

三是拖欠会费。按时足额缴纳会费是会员国的基本义务，也是联合国机构正常运转的前提条件。据联合国公布的信息，截至2025年7月底，美国拖欠联合国常规预算、维和预算和国际法庭三项费用共28亿美元。这是造成联合国财政危机的主要原因。以缓交、少交、不交会费向联合国施压，已成为美国政府推进国家战略、实现外交目标、为盟友谋取利益的重要手段。

四是“毁约退群”。美国频繁宣布退出联合国机构，给联合国工作带来极大困扰，也造成恶劣的国际影响。特朗普第一个总统任期内，美国宣布退出十多个国际组织或协议。特朗普再次担任总统后，美国再次宣布退出世界卫生组织、《巴黎协定》和联合国人权理事会等国际组织或协议。有美国议员甚至提出一项法案，要求美国在2025年完全退出联合国。

五是“脱钩断链”。这是反、去、逆全球化的一种表现，即出于国家安全、战略竞争或意识形态的考虑，减少经济和技术上的相互依赖，重塑全球产业链、供应链和价值链，推动产业回流或转移，从而形成彼此独立、平行甚至对立的体系。这意味着世界从“你中有我、我中有你”的全球化合作倒退到“你是你、我是我”的阵营化对立局面。可见，这是一种由战略意图和政治力量驱动的重构全球经济和技术格局的政策和行动。

六是“长臂管辖”，即一个国家将其国内法律、司法和行政管辖扩展到本国领土之外，用以规范发生在外国的个人、实体和行动。这种将国内法国际化、追求域外法律效力的行为，是典型的法律霸权和司法欺凌。它不仅严重违反国际关系基本准则，破坏国际法治，用强权取代规则，也侵蚀了以联合国为核心的多边国际体系。

七是军事干预。近年来，美国以反恐、防止大规模杀伤性武器、“保护的责任”等为名义或借口，多次发动战争。这些军事行动要么没有得到安理会授权，要么军事行动超出了授权范围。美国还长期偏袒和支持以色列对巴勒斯坦领土的非法占领和控制。这些行为不仅损害了美国的利益和形象，也削弱了联合国的权威。

八是“颜色革命”。长期以来，美国以“推广民主”和“保护人权”为名干涉他国内政，在世界各地推广美国的价值观和政治制度。进入新世纪以来，美国在十多个国家介入和支持“颜色革命”。这些干预行动给当事国带来的混乱多于秩序，动荡多于稳定，也公然违背了《联合国宪章》有关“主权平等”“政治独立”“不干涉内政”等国际关系基本准则。

九是“小院高墙”。这是遏制、围堵战略和保护主义新的表现形式，目的是通过限制技术、资本和人员的跨国流动，阻遏竞争对手的发展，本质上是一种零和博弈的冷战思维，违背经济规律和市场规则，损害世界经济增长和科技创新发展，更与开放共享的世界潮流和大国责任担当的国际期待背道而驰，甚至引发全球性的经济冲突和地缘政治紧张。

十是滥用否决权。否决权是为体现“大国一致”原则而作的制度安排。然而，冷战时期由于美苏频繁使用否决权，安理会难以有效承担起维护国际和平与安全的主要责任。冷战后的国际关系实践再次表明，当有常任理事国在国际上采取军事行动，发动、介入或支持某场战争时，安理会常常因其使用否决权而无法采取有效行动。

2024年 11月 20日，美国在联合国安理会再次否决有关要求在巴勒斯坦加沙地带停火的决议草案，导致决议草案未获通过。图为当天，在位于纽约的联合国总部，美国常驻联合国副代表罗伯特·伍德（前中）在安理会就决议草案进行表决时投反对票

联合国多措并举应对威胁和挑战

面对个别国家对联合国的质疑和不合作态度，以及霸权主义和强权政治强势抬头的局面，国际社会特别是全球南方国家呈现出更加团结合作的趋势：一方面维护以联合国为核心的国际体系和国际秩序；另一方面支持联合国进行改革，推动全球治理更加公正合理有效。

重新倡导和强化多边主义是首要任务。2021年，古特雷斯在《我们的共同议程》报告中提出，以网络化、包容性和更有效的多边主义应对全球性挑战。这是联合国在新形势下对多边主义的坚持和发展。

多边主义理念早已成为国际共识，得到大多数会员国的支持。但与此同时，多边合作机制存在碎片化、欠公正、效力低的情况。更有少数大国和强国以多边之名，行强权之实，搞伪多边主义。因此，观察人士认为，在坚持多边主义的同时，更重要的是弘扬多边主义平等、开放、包容的价值和精神，践行和强化真正的多边主义。全球和区域多边机制则需要加强协同，发挥各自优势和作用，共同致力于实现全球和区域治理的公正性、合理性和有效性。

推动全球治理体系的变革和完善，有助于更好地应对全球性挑战。正如中方全球治理倡议提出的，坚持多边主义是全球治理的基本路径。实践证明，多边主义与全球治理相辅相成：多边主义为全球治理提供理念和价值的支撑，全球治理则为多边主义提供实践场域。

当前，在全球性挑战、大国战略竞争、地缘政治冲突叠加的情况下，全球治理赤字更加严重，凸显多边合作更加珍贵。越来越多国家更加坚定地认为，全球治理体系变革的前提是维护联合国的核心地位，要加强其权威性，而不是“另起炉灶”或另立中心；基本路径是践行真正的多边主义，使之更加平等、开放和包容；主要目标是提升代表性和有效性，切实解决人类面临的各种全球性问题。

在此基础上，多方认为，要注重行动和实效，争取不断取得成果和收益。2024年9月联合国未来峰会通过的《未来契约》提出变革全球治理的19项行动。全球治理倡议把注重行动导向作为全球治理的一项重要原则，并优先在国际金融架构改革、人工智能、网络空间、气候变化、贸易、外空和落实《未来契约》方面锁定成果，争取早期收益。

展望未来，全球治理体系变革的相关目标和原则都已明确，路径和方向也很清晰，关键是推行“基于成果的行动”，避免陷入“议而不决、决而不行、行而不果”的困境。通过建立“议题联盟”和“意愿联盟”，采取“多利益攸关方”合作模式，以渐进式过程和包容性成果，“积小胜为大胜”，才能实现长远目标。

（作者系复旦大学联合国与国际组织研究中心主任，联合国和平大学特聘教授）