9月 18日，在位于纽约的联合国总部，一名男子从“重振旧金山精神”展览前走过

文/司晓宇 任琳

编辑/吴美娜

自1945年成立以来，联合国作为全球规模最大的多边机制，在维护世界和平、发展与稳定方面一直发挥着不可替代的作用。但随着国际力量格局深刻调整、多极化趋势深入发展以及全球南方群体性崛起，联合国也需要更好地与时俱进。

与此同时，联合国发展面临的固有挑战也显著升级。联合国宗旨和原则未能得到有效遵守，安理会决议受到抵制，单边制裁等行径违反国际法、破坏国际秩序，等等。用联合国秘书长古特雷斯的话说，联合国的原则正在遭到围攻。

为更好适应全球治理体系的变革，回应国际社会对更加公正合理的国际秩序的期待，并有效应对新威胁、新挑战，多年来，联合国通过一系列改革举措为自身培元固本。从安理会权力结构的重塑到日常运转模式的优化，联合国改革如同一支变奏曲，既有各方利益博弈的紧张音符，也孕育着多边主义焕发新生的和谐乐章。

权力重构的攻坚之章

在联合国各项改革议题中，安理会改革是最复杂也最艰难的一环。安理会承担着维护国际和平与安全的重任，其组成和决策机制深刻影响全球安全治理格局。尽管要求改革安理会的呼声日益高涨，但联合国相关改革进程始终步履维艰，利益博弈和机制障碍盘根错节。

目前，国家集团间诉求仍难统一。联合国大会在1993年成立了安理会改革工作组，并在2009年就安理会改革展开政府间谈判，围绕五大核心问题反复磋商：一是成员类别及规模，涉及是否应在安理会增加新的常任和非常任理事国；二是否决权的存废与限制；三是实现更公平的地域代表性，尤其是对于非洲、拉丁美洲和小岛屿发展中国家；四是扩容后安理会工作方法的改进；五是安理会与联大职权关系的协调。

但各国在核心议题上分歧明显，进一步加大了改革难度。比如，部分国家主张大幅扩容，新增常任理事国席位，让更多新兴经济体和地区大国参与核心决策；一些国家仅同意增加非常任理事国席位，并强调可连选连任的设置；非洲联盟坚持要获得更多席位，弥补历史上的代表性缺位，等等。

程序门槛与利益博弈的复杂交织，导致安理会改革进程推进缓慢。根据《联合国宪章》规定，安理会改革涉及宪章修改，需同时满足两个条件：一是获得联合国大会三分之二以上会员国同意，二是获得现有五个常任理事国的一致批准。但现阶段各主要大国在改革中的利益诉求存在显著差异，如美国希望通过改革拉拢盟友，限制其他大国使用否决权，巩固自身在全球治理中的主导地位；俄罗斯则试图通过提升发展中国家代表性，以达到平衡美国及其盟友影响力的目的。这种复杂的利益博弈，使得安理会改革多年来始终停留在讨论阶段。

效能提升的务实之调

与安理会改革陷入权力博弈僵局不同，以“联合国80周年改革倡议”为核心推进的改革，更聚焦解决机构运转的实际问题，成为当前改革进程中落地性较强的务实探索。由古特雷斯提出的“联合国80周年改革倡议”，围绕三条改革主线同步发力，以期降本增效。

一是提升内部效率与运营效能，减少冗余流程。通过削减管理成本、精简人员编制、下放职能至低成本工作地点等手段，提高联合国体系的服务能力和响应速度。

联合国秘书处9月向联合国大会提交了2026年拟议方案预算的修订估算案，计划削减逾5亿美元开支。根据提案，常规预算和特别政治事务将削减超15%，即从38亿美元降至32亿美元，涉及裁撤2680个岗位，约占岗位总数的18.8%。此外，维和支助账户也将削减206个岗位，预算缩减11.2%。除预算削减外，修订后的预算估算还提出“联合国80周年改革倡议”的首批措施，包括在纽约和曼谷设立新的行政中心；将部分职能从纽约、日内瓦等高成本工作地点迁移至低成本工作地点等。联合国还计划进一步节约，将于2027年前撤离纽约的两处租赁建筑。

二是全面审查现有授权任务执行情况，清理过时或重叠内容。联合国自1945年以来通过联大、安理会、经济及社会理事会及其附属机构累计颁布了4万多项授权，其中85%以上未设审查或终止条款。授权任务过多过杂、执行分散，部分任务因时代变迁已脱离现实需求。仅去年，联合国就举行了2.7万次会议，编写约1100份报告，其中五分之三涉及重复性议题，估计耗资3.6亿美元。

此次改革以秘书处作为起点，对近4000项授权展开审查。其实早在2006年，联合国就曾尝试梳理这些授权，但收效甚微。此轮改革以数据能力为支撑，建立数字化授权登记系统，实时呈现进度与资源，用数据分析识别长期未落实、职能交叉与确已过时的条目，助力明确优先级。

三是对联合国系统进行结构性变革和项目调整。联合国长期存在部门繁多、职能重叠、协调不足等问题，这抬高了行政成本且导致资源浪费。古特雷斯发布《转变模式：团结行动》，覆盖和平与安全、可持续发展及人权三大支柱，要求打破部门壁垒、减少重复工作、加强协作效能。

在和平与安全领域，拟整合办事处与领导层级，建设和平及妇女和平与安全等卓越中心，筹备更精简、更综合的维和行动；在可持续发展领域，评估机构合并的可行性，设立联合知识中心并重组区域及国家层面行动；在人权领域，设立由人权事务高级专员领导的联合国人权事务组。

2月18日，在联合国安理会本月轮值主席国中国倡议下，安理会围绕“践行多边主义，改革完善全球治理”举行高级别会议

中国倡议反映多数声音

面对世界百年未有之大变局，中国坚定维护以联合国为核心的国际体系、以国际法为基础的国际秩序，倡导真正的多边主义。在不久前的“上海合作组织+”会议上，中方首次提出全球治理倡议，旗帜鲜明地呼吁各国践行真正的多边主义。这一倡议基于对百年未有之大变局的深刻把握，揭示出多边主义正是应对全球挑战、构建人类命运共同体的必由之路。

针对安理会改革的攻坚困局，中国循着这一方向发出强音。一是改革必须维护世界反法西斯战争胜利成果，经得起历史与实践检验，绝不能沦为个别国家“入常”谋私的工具。二是要切实提升发展中国家特别是非洲国家的代表性和发言权。纠正安理会南北失衡、发达国家代表性过剩的问题，让全球南方国家获得与实力匹配的话语权。

这是对新兴市场国家和发展中国家平等参与国际规则制定诉求的回应，契合世界多极化加速发展的潮流。2025年2月，中国担任安理会轮值主席时，推动召开“践行多边主义，改革完善全球治理”高级别会议，连续第三年以轮值主席身份推动多边主义议题。

面对“联合国80周年改革倡议”的务实诉求，中方强调改革需破解冗余重复、实现提质增效。中方始终坚持会员国主导改革进程，避免少数国家主导、忽视发展中国家诉求的做法。针对全球三分之二可持续发展目标推进滞后的现实，中方明确提出，改革需统筹推进和平与安全、发展、人权三大支柱，充分照顾发展中国家的关切，不能一味追求精简而过度削弱发展领域投入。这与全球事务由大家一起商量、治理体系由大家一起建设的多边理念一脉相承。以公平包容为底色的改革主张，让“联合国80周年改革倡议”与多边主义的核心精神同频共振。

值得一提的是，联合国大会、安全理事会、经社理事会等主要机构在效能提升、任务审查、机构改革等方面的改革方案可以为联合国框架下的其他专门机构、相关组织的改革提供参考模板。各类组织都希望本机构及整个全球治理体系向更高效、灵活方向变革，提高全球公共产品的利用效率。

此外，如果改革可以在提升运营效率和实现部门与任务整合的过程中，重视提升发展中国家的决策参与和资源获取，这将在兼顾效率与公平方面对其他机构产生良好的“示范效应”。如果改革可以从当前的机构精简与优化，逐步发展到议题更新及行动应对，势必触及全球治理规则的现代化。这将为国际社会应对各类新兴的非传统安全问题提供新的治理依据和规则示范。

（作者单位：中国社会科学院世界经济与政治研究所）